我國人民調解制度改良芻議

胡九如

摘 要：我國人民調解制度是民群眾自我管理的一項化解人民內部矛盾糾紛的社會制度。1990年以后，隨著經濟體制的改革創新、社會結構的深刻變動，給社會帶來新機遇、新活力的同時，也帶來了各類激增的社會矛盾糾紛。人民調解賴以發展的社會基礎、人們的觀念意識以及人民調解制度自身的缺陷，使傳統的人民調解工作方式不能很好地適應新形勢下的新問題、新情況。近年來，隨著“訴訟爆炸”導致的司法資源在應對激增的社會矛盾時顯得力不從心，以人民調解制度為代表的一系列訴訟外解決糾紛機制重新回到人們的視野。一些地方通過改革創新，探索建立了諸如“大調解”工作模式、居（村）司法工作室、專業性、行業性、區域性人民調解組織等新型的人民調解工作制度和方法，積極爭取政府和社會的支持，取得了良好的效果。然而，我國的人民調解制度與國外ADR制度相比仍有較大差距，我國人民調解制度仍需進一步予以改良完善。以面對新時代的挑戰。

關鍵詞：人民調解制度；人民調解員；改良

一、我國人民調解制度概述

人民調解是我國協調社會糾紛、處理各種社會矛盾的一種法律制度，它是我國法律規定的法定形式，是一種有效的制度，作為一種歷史悠久有著良好的組織基礎和社會基礎的糾紛解決機制，人民調解應當承擔起非訴訟糾紛解決機制的主要角色。《民事訴訟法》第16條對人民調解解決方式做出了規定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的的群眾性組織，人民調解委員會依照法律規定，根據自愿的原則進行調解。當事人對人民調解達成的協議應當履行；不愿調解、調解不成或反悔的，可以向人民法院起訴。人民調解委員會調解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應當予以糾正。”

我國人民調解制度具有人民性、民主性、自治性，始終堅持平等自愿、當事人地位平等、合法合理等原則，人民調解必須在法律規定的范圍內進行，以法律為根據，以事實為準繩，接受社會公眾、政府、司法機關的監督，做到公平、公正。通過人民調解制度解決人民之間的矛盾，消除誤會，平衡社會各個階層的利益，促進社會的發展，有利于構建社會主義和諧社會，實現社會主義法治，實現人民當家作主。

二、我國人民調解制度的現實存在的問題

我國目前人民調解的現狀主要體現在城市和農村兩大方面。城市和農村的不同社會因素，諸如經濟、政治、文化或生活背景等都致使人民調解在這兩塊呈現著不同的情況。

1.城市的人民調解制度現實存在的問題

⑴城市人民調解委員會的人員組成存在著不合理，法律對調解人員的要求較低。根據我國司法部《人民調解工作規定》的規定：“擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策、文化水平。鄉鎮、街道人民調解委員會應當具備高中以上文化程度。”法律對于人民調解員要求過低不利于調解工作的順利進行，難以保證調解的質量，阻礙我國人民調解制度的發展。

⑵人民調解委員會缺乏資金運轉，經費得不到有效保障，社區調解機構工作場地環境差，工作設施落后。在我國，城市社區人民調解委員會的資金來源不穩定，還沒有形成專項資金，政府只是進行一些補貼，社區人民調解委員會進行調解缺乏資金支持，這也造成了相關工作人員工作積極性不高，人浮于事，目前這個問題普遍存在，尤其是在中西部地區，沿海地區也有，調解委員會缺乏資金得不到有效的運轉，工作人員只好從事其它工作，這樣就導致調解委員會形同虛設。

⑶人民調解組織地位不高，人民調解協議效力低，相對于法院判決書差距過大。這也造成了人民盡管達成了調解協議但毀約而向法院起訴，這就意味著人民調解協議已經失去了效力，人民調解協議在人們眼中只是一張紙，而當他們不信賴這張紙時就轉向訴訟，協議只不過是暫時的妥協，最終要通過判決來裁決。盡管最高人民法院的司法解釋確認了調解協議屬于民事合同，但是這種確認并不能起到實質作用。這種民事合同況且不是一般的合同，它是政府投入大量的人力、物力達成的，然而僅僅確認其民事合同的效力而沒有其他強化措施，這是對糾紛解決社會成果的浪費，是對社會資源揮霍。

⑷人民調解委員會機構設置機關不合理，存在著多個可以設置調解機構的組織或單位。根據司法部《人民調解工作若干規定》：“人民調解委員會可以通過以下形式設立：①農村村民委員會、城市居民委員會設立的人民調解委員會；②鄉鎮、街道設立的人民調解委員會；⑶企事業單位根據需要設立的人民調解委員會；⑷根據需要設立的區域性、行業性人民調解委員會。”這樣看來，可以設立人民調解委員會的組織或單位便顯得龐大，然而在現實生活中發揮作用的常常是基層自治組織城市居民委員會和農村村民委員會，其他的組織根本沒有產生多大作用，況且設立的人民調解委員會過多會導致司法行政部門難以進行有效的指導和監督，這樣也就難以保證調解的質量。

⑸現今，人民調解委員會的地位還處在一個尷尬的地位，根據法律規定，我國的人民法院有權對人民調解工作進行業務指導和監督，可是怎樣指導和監督并沒有明確的規定。在現實中，法院的確對人民調解委員會的工作進行了一些指導，但是法院的指導工作僅僅是一些例如邀請人民調解員旁聽、共同參加審理的類似指導工作，沒有更好的體現人民調解委員會的性質。另外，人民調解委員會還缺乏必要的監督，這樣就容易滋生腐敗，會導致調解的不公平，當事人利益受到損害。

2.農村的人民調解制度現實存在的問題

⑴農村糾紛的多樣性與調解制度的設置不符合。主要體現在傳統的調解只能解決農民與農民之間的糾紛，可是農民與農村經濟組織、農村經濟組織之間的糾紛人民調解卻無法有效地解決，有些糾紛甚至跨地區、跨行業，人民調解便顯得無能為力。再者，人民調解解決的為例如婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛等人際關系之間的糾紛，可是新型的糾紛例如計劃生育、合同糾紛、選舉賄賂案糾紛、養老保險糾紛等就不能很好的解決。

⑵農村人民調解委員會設置覆蓋面小。在城市基本上社區居委會都設有人民調解處，可是在農村大部分地區由于經濟條件和地方財政等種種原因，使得這些地方沒有開設這樣的機構，這也是農村發生一些小的糾紛為什么直接去法院起訴或者自行處理的原因。可想而知，覆蓋面積這么少的人民調解委員會是不可能切實協調解決好廣大農村中的民眾鄰里糾紛的。

⑶農村人民調解委員會缺乏資金支持。在農村的人民調解委員會，資金嚴重短缺，調解人員的待遇與城市的調解員差距太大。根據《人民調解若干工作規定》和《人民調解委員會組織條例》規定人民調解委員會調解民間糾紛不收取任何費用，調解委員會的工作經費和調解員的補貼經費，由村民委員會、企事業單位解決，而司法機關則通過同級人民政府的支持，解決人民調解的指導和表彰經費，但事實上，在農村鄉鎮人民政府根本沒有運用資金去支持人民調解的工作，使得廣大農村地區的人民調解員不能有效地化解糾紛。

⑷在農村，人民調解委員會與法院聯系甚少。《人民調解工作若干規定》規定人民調解委員會在基層人民政府和基層人民法院的指導下開展工作，基層人民政府及其派出機構指導人民調解委員會的日常工作由司法助理員負責，這就闡述了人民調解委員會與法院的關系，可是在農村人民法院根本與調解委員會沒有太大的聯系，一般是與政府進行聯系，也就是鄉鎮人民政府的司法助理員對調解工作進行指導，法院很少甚至沒有履行指導的職責。

三、我國人民調解制度改良具體措施

在經歷了數十年的發展，現代的人民調解制度相比傳統而言取得了很大的進步，但是仍然存在著諸多問題，亟待改良。針對人民調解制度現實存在的問題，下面筆者將著重提出以下幾點制度改良的建議：

1.加強調解人員隊伍建設，提高調解人員隊伍專業素質，根據《人民調解工作若干規定》，人民調解員是經群眾選舉或者聘任而產生的，因此要嚴格人民調解員準入制度，只有受過專業的調解教育或者具有法律從事經驗的人員例如律師、法官等，或者長期從事人民調解工作，具有豐富的調解經驗的人才能擔任人民調解員。另外，對人民調解員應當進行的一些相應的培訓，對人民調解員可進行定期的考試、職稱評定，法院和司法行政部門挑選專業素質高的人進入調解機構，從而保證調解人員隊伍的專業化可以更好的解決糾紛，保證公平公正。

2.應該要加強人民調解的宣傳，提高“調解”在人們心目的意識度，爭取調解在訴訟之前解決糾紛。法院在立案之前應該向當事人說明調解，詢問當事人是否進行調解，鼓勵他們選擇調解解決糾紛。各種新聞媒介要加強對人民調解的宣傳，廣播一些調解成功的案件，提高人們對于調解的信任度。此外政府也要加強人民調解的宣傳，當發生糾紛時，利用調解來解決矛盾，避免摩擦甚至是暴力事件。

3.我國司法機構應該賦予人民調解協議一定的執行力。盡管國家法律規定人民調解協議屬于民事合同，這樣的協議根本不具有任何強制執行力，當事人可隨時違約轉入訴訟程序，使調解協議不具有公信力，公民的信任度下降。為此，筆者認為最高院應該制定相關的規定，如書面調解協議經法院確認登記或者公證機構公證之后即具有確定力，一方當事人如反悔，另一方當事人可以憑借該協議向人民法院起訴請求強制執行，但是法院應當對人民調解協議進行審核，審查該協議是否違反法律強制性規定、是否違背當事人意思自治原則、是否違背公序良俗原則。

4.擴大人民調解的主體范圍、糾紛范圍、允許多種類型調解組織的發展。傳統的人民調解主要是解決公民之間的糾紛，現代的人民調解可以嘗試將主體范圍擴展到公民與法人之間、法人之間；與此同時，也可以擴大人民調解的糾紛范圍，盡量將調解延伸到其他未知的領域，例如：知識產權、醫患糾紛、交通事故等新型領域，擴寬人民調解組織涉及領域和作用范圍。

5.對人民調解工作應提供財政補貼，給予相應的資金支持，保障調解工作的順利進行。政府可以按照調解組織調解的成功的案例的工作經費通過購買公共服務的方式予以支持，核撥資金，必要時可設立專項資金，給予調解工作物質保障。通過對調解組織的資金支持可以提高調解人員的工作積極性，使他們更好的幫助當事人解決糾紛。

6.立法部門應當完善相應的法律法規，結合我國的國情，總結人民調解的歷史經驗教訓，我國的人民調解法還與其他部門法存在著沖突，法條之間出現了矛盾，這就需要我們修改其中的不合理之處。同時可以借鑒國外非訴訟糾紛解決方式（ADR制度），創新人民調解法律制度。

7.要明確政府和人民法院的業務指導職能，對人民調解工作進行監督管理。法院要積極融入到調解工作中去，對其進行有效的指導，要將調解作為訴訟的一個前置制度，告知當事人是否需要調解，做好協商工作。

四、結語

鑒于人民調解制度在我國面臨諸多方面的挑戰和考驗，改良之路勢在必行。

只有在立足我國現階段經濟社會發展的客觀實際，社會形態的不斷變化，不斷完善人民調解制度，從人員管理、經費運轉、立法建設等方面對我國人民調解制度進行改良，對在歷史的長河中吸取經驗教訓，彌補不足；同時借鑒西方發達國家先進的ADR制度，在我國完善符合我國國情的人民調解制度，為建設社會主義和諧社會做出貢獻，為中國經濟發展創造良好的社會環境，為建設社會主義法治國家做出貢獻。

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