城市公交公私合作的規制研究

任曉聰，趙　敏

(遼寧大學 經濟學院,遼寧 沈陽 110036)

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城市公交公私合作的規制研究

任曉聰，趙敏

(遼寧大學 經濟學院,遼寧 沈陽 110036)

由于城市公交的自然壟斷性、公益性以及我國的社會主義性質，城市公交在我國一直都是由政府壟斷。隨著經濟的飛速發展，城市公交的供需缺口日愈增大，矛盾也愈激化。公交車線路少、線路運行車輛少、公交車破舊、車內臟亂等給城市公交冠上了貧窮的代言詞，如何甩掉這一稱號成為城市公交發展亟須破解的難題。論文利用規制理論，對我國城市公交PPP中的企業和政府行為進行研究，結合目前城市公交PPP中規制存在的嚴重不足，探索完善城市公交PPP的規制措施。

城市公交；PPP；規制

規制是指市場經濟條件下，政府利用國家強制權依法對市場經濟中的微觀經濟進行干預。即政府為了實現某種公共政策目標，運用司法、立法和行政手段對特定產業或微觀經濟行為主體一系列經濟行為以及涉及環境、安全、生命健康的行為進行限制、監督與管理。

我國正處在經濟高速發展期間，基礎設施投資巨大，僅靠政府財政撥款難以保證基礎設施投資的健康穩定增長。PPP有利于緩解政府財政壓力，提高城市公交的服務效率，降低城市公交的服務成本。城市公交引入PPP模式，是破解現今我國城市公交發展緩慢、資金緊缺、效率低下等一系列問題的良方。

一、我國城市公交PPP規制的方式與目標

(一)我國城市公交PPP的規制方式

政府規制的主要方式包括價格規制、進入規制以及質量規制，三者是相互促進、不可分割的。進入規制可有效解決壟斷低效和規模不經濟的兩難問題，而價格規制和質量規制則關注于城市公交公益性與市場性的兼顧。

1.城市公交PPP的價格規制

價格規制包括價格水平規制和價格結構規制，本文主要討論城市公交的價格水平規制。城市公交價格水平規制是政府規制機構對被規制的公交PPP企業提供的公交服務定價以實現雙贏的目標。價格水平規制模型最典型的是投資回報率價格模型和最高限價規制模型。

首先，城市公交PPP投資回報率規制。回報率規制是在規制機構設定一個回報率的前提下，企業通過自主行為，獲取一定財務收益，該收益也被稱為公正的報酬。在只提供一種產品或服務的情況下，回報率的規制模型為：

R(p×q)=C+r×RB

回報率規制是比較適合我國城市公交PPP的規制手段，因為當資本收益率是被規制對象時是比較好操作的。而且回報率規制能激勵公交企業擴大投資，對于解決我國城市公交供給不足這一問題意義重大。

其次，我國城市公交PPP價格上限規制。通過簽訂價格合同，規制者對產品價格設定一個上限，被規制企業可以在此范圍內自由定價，這就是所謂的價格上限規制。其優點是高激勵強度能刺激企業提高效率、降低成本。我國城市公交的價格上限規制模型考慮了公交票價、通貨膨脹率以及生產率的變動。

2.城市公交PPP的進入規制

進入規制是根據自然壟斷行業的特點，為防止潛在競爭對手的進入使既存自然壟斷企業無法維持生存，規制機構通過設置恰當的門檻，限制新企業的進入，避免惡性競爭而造成資源浪費，也保證既存企業的規模經濟。進入規制是規制者應該根據各種條件的變化允許新企業適度進入，而非絕對的不許進入[1]。對于我國城市公交PPP的進入規制主要就是城市公交特許權規制，通過特許權規制就能比較貼切地知道公交企業的成本，在一定程度上解決兩者間信息不對稱的問題。

3.城市公交PPP的質量規制

質量規制是指為了保護消費者利益，規制機構對某些產品或服務的質量設定一定標準，只有達到標準的企業才能提供相應的產品或服務。對于城市公交PPP提供服務質量的規制，主要是通過制定城市公交的服務質量標準。對于城市公交服務質量一般會包括在PPP合同中，基本上會包括特許合同期限、經營范圍、營運線路、票價、發車頻率、舒適便利性、安全性等等。若是城市公交PPP企業不能達到相應標準，規制機構可以對其進行懲罰，必要時，甚至可以取消與該企業的合同。

(二)我國城市公交PPP的規制目標

1.防止企業價格壟斷，維護社會分配效率

從理論上講，通過合同承包或特許經營的方式，民營企業一旦進入城市公交，就會在一定區域或經營線路上處于壟斷地位，在不存在任何外部的約束的情況下，它們就可能利用壟斷力量把一部分消費者利益轉化成生產者利益，通過制定大大高出成本的價格，獲取大量壟斷利潤，而且由于公交尤其是與城市中的低收入群體和工薪階層密切相關，過高的公交票價會對這部分群體生活造成影響，從而影響社會收入分配的公平。這就需要政府對城市公交服務的價格實施規制。政府的價格規制，并非直接參與價格制定，而是根據實際的情況，制定出一個合理的價格范圍。

2.實現有效競爭，優化資源配置

我國城市公交PPP首先是要進行進入規制。城市公交存在著規模經濟與競爭之間的矛盾，通過進入規制設立恰當的準入門檻、引入有效競爭以選擇適合的公交運營企業提升社會福利水平。

3.鼓勵企業投資，保障企業的利益

確保城市公交運營企業利益也是城市公交規制機構的規制目標之一，城市公交PPP是為了實現“雙贏”——即作為政府方面，要實現城市公交作為城市基礎設施的公益性，而作為公交企業，要使其獲得合理的收益回報。只有公交企業在經營中不僅能彌補成本，還能獲得正當的收益回報后，其才有動力進行車輛更新、購置等再生產活動，從而提供優質服務。

4.提高公交服務質量，確保市民出行安全

近年來，有關我國城市公交服務質量低劣的報道屢見不鮮，表現為：公交車“帶病”作業、拋錨事件司空見慣；公交司機搶站趕超，隨意停靠，出現夾傷、摔傷乘客等不安全事件；線路設置不合理，乘客乘換車不方便以及公交車準時性不夠等問題。這都是由于城市公交PPP改革步伐過大，政府規制跟不上，從而使得我國公交行業服務質量參差不齊。所以，對城市公交進行質量規制刻不容緩。

二、我國城市公交PPP規制存在的問題及成因

(一) 我國城市公交PPP規制存在的問題

1.缺乏有效的法規制度支持

缺少國家層面法律和制度導致的一個主要問題是，中央和地方政府沒有一站式立項、評估和審批相關項目的機構，使得各個部門各自為政、重復審批現象嚴重、效率低下，而且經驗教訓不能很好地總結和推廣。因此，要應用好PPP模式，迫在眉睫的任務是構建一套國家層面的PPP法律和制度體系。

2.政府規制承諾的缺失

PPP的引入，不可否認其減少了地方財政負擔，同時引入的資金，也改變了企業資本、股權和治理結構，對城市公交的發展帶來了比較積極的作用。引入資金是政府當前最迫切的訴求，期待降低門檻引入資金以擺脫財政壓力。PPP項目各參與方的合作過程中，政府的規制承諾顯得尤為重要，私營部門考察項目時對政府信用程度的看重甚至甚于項目的經濟效益因素。而在現實的特許項目中，很多政府卻沒有履行其承諾，一些政策法規也常常處于變動之中。通過對以往基礎設施PPP項目的分析可以看出，政府部門的失信主要出現在那些風險大、項目收益不確定的PPP項目的運作過程中。

3.規制機構不獨立

首先，規制主體自身目標沖突。城市公交又屬于帶有公益性質的行業，作為城市公交PPP主要實施者的交通部要保證企業利益以吸引民營部門，作為公交行業監管部門的交通部還要限制企業，以保證公眾利益，此時政府部門在城市公交PPP中所充當兼具“運動員”“裁判員”的角色，且在交通部內部，公交行政管理部門與規制部門權責難分，這就使交通部面臨的目標更加多重及模糊，甚至可能相互沖突。 其次，地方政府角色錯位。市政府在城市公交PPP規制中到底是扮演合作伙伴還是敵對者，這是一個相當重要的問題。

(二)我國城市公交PPP規制方式存在的不足及成因

1.我國城市公交PPP價格規制存在的問題

首先，我國城市公交PPP投資回報率規制存在的問題。在一些城市中，對城市公交PPP的回報率規制，卻帶來了公交運營企業的“合法暴利”。主要表現為以下兩個方面：一是回報率規制不能解決信息不對稱，這使得規制機構很難估算企業的真實經營成本，資本回報率無從界定，更無所謂公正報酬率；二是公交經營企業基于自身利益，會夸大資本投入，造成城市公交公司過度資本化，從而降低資金價值。

其次，我國城市公交PPP價格上限規制存在的問題。價格上限規制激勵強度大，這使得公交企業具有縮減成本的瘋狂沖動，甚至不惜犧牲公交服務質量和安全，這就是我國城市公交價格上限規制存在的最大問題。價格上限規制自身模式的缺陷是造成城市公交價格上限規制不足的主要原因。價格上限規制模型要求公交票價、“承包費”若干年不變，但外在市場總是變動的，這樣的“變”對上“不變”，必然導致失敗。

2.我國城市公交PPP進入規制存在的問題

首先，特許投標規制體制不健全，特許經營合同不規范。政府在選擇公交企業時具有較大的隨意性，對申請特許經營的民營企業的資質考察不夠慎重。首先是政府過多發放牌照，使得企業之間競爭過度；其次，有的企業取得特許經營權后居然能采取轉包來轉嫁運營風險。而且規制部門權責不清，管理混亂，使得規制機構效率低下，對企業監督力度不足。

其次，政府承諾力不足，補貼機制不健全。特許權拍賣能否順利實施一個很重要的方面就是政府承諾的可信性。十堰市城市公交PPP改革實踐失敗，主要就是政府承諾的補貼不到位，這嚴重破壞了政府的公信力，也重創了公交企業的投資熱情。

再次，我國城市公交PPP質量規制存在的問題。我國對于城市公交PPP質量規制是相當不成熟的，首先是由于各地經濟發展的巨大差異，對于我國城市公交的服務標準沒有統一度量，評判的標準、內容差異較大；其次，對于城市公交服務質量標準的設定及評判在一定程度上具有較大的主觀性，例如舒適性、安全性等等。

三、我國城市公交PPP規制的對策建議

(一)構建中國PPP法律和制度體系

(二)建立相對獨立的城市公交規制機構

國外獨立的規制機構主要有既獨立于被規制企業又獨立于政府和獨立于被規制企業但不獨立于政府這兩種模式。在現階段，第二種規制機構可能比較符合我國當前國情，基于我國目前法律法規體系不健全的現狀，應設立一個綜合交通部門進行統一協調管理。該規制機構應具備以下幾個特征：首先，規制機構制定的規制政策必須是基于宏觀政策框架內的，政府其他行政部門不得隨意干預規制機構的行為；其次，規制機構要根據實際需求，深入設置不同部門，例如規制準入部門、票價部門、服務質量部門等，而且為了最大可能降低規制機構被“俘虜”的概率，要求各部門進行集體決議[2]；最后，禁止規制機構與公共交通企業之間有任何經濟利益關系，以確保規制機構的獨立性。

(三)根據當地城市公交規制目標選擇適宜的規制方法

各城市公交發展水平不同，基礎設施建設程度也不同，所以各城市應因地制宜，根據當地情況選擇適當的規制方法，而不應該盲目跟風。在人口基數和城市規模過大的城市，例如北京，考慮到其極高的道路交通壓力以及雄厚的財政基礎，所以北京能通過低票價的措施引導市民乘坐公交出行。而對于財政實力較弱的中小城市，特許投標規制可作為其引入有效競爭、引入資金緩解當地財政困境的一劑良方。

(四)調整完善城市公交規制模型

該類維修集約范式中，業主通常負責日常維護，服務商負責集中維護和維修。業主通常全面介入設備維保的過程管理，包括計劃的制定、工作的安排和維修配件費用的管理等。因此，業主也需要配備一定數量的維保人員、設備和材料等，同時需支付維保商的維修費、備品備件和材料費。

由于我國價格上限規制模型不僅存在技術性問題，而且實際操作困難，所以應適當調整修正規制模型，使其更能貼近城市公交PPP的現狀，從而實現規制目標。例如在新加坡，就用消費者價格指數CPI取代了RPI，而且引入全國平均月收入變化指數MWI。調整后的公式如下：

△PCI≤0.5CPI+0.5MWI-1.5X

此時該模型能更精確地反映公交經營成本的變化，從而更貼近公交實際運營情況。在此模型中，政府公交規制機構將生產效率增長的一半作為利潤分配給了公交企業，既保障了公眾利益，又保障了企業利益。

(五)建立合理的財政補貼制度

城市公交屬于非典型的自然壟斷行業，所以應該面向市場，適度競爭，以期獲得最佳經濟效益和社會效益，這也是我國城市公交PPP的一個很大緣由。但是當前我國城市公交沒有專門的補貼制度，財政補貼基本是因事而定。為了平衡社會福利和資本效率之間的關系，城市公交補貼模式亟待改革，可以從以下幾個方面入手:

1.明確補貼對象和補貼范圍

城市公共交通具有公益性和盈利性雙重屬性，對于經營成本，需要通過企業自身運營來補償，但是對于其中的政策性虧損，則需政府予以補貼。具體實施步驟如圖1所示。

政策性補貼范圍的確定主要是受票價是否足夠補償成本以及經營線路是否由政府規定和要求來確定。

圖1按成本運作方式劃分客運服務類型圖[3]

2.建立政策性虧損補貼額測評體系

應有一套科學有效的方式來測定政策性虧損額。在采用先進技術，借鑒國內外成功經驗以及結合我國現實情況的前提下，計算出公交企業應有的運營成本，從而界定合理的政策性虧損額度，以保證城市公交補貼資金提供的科學性和使用的有效性[4]。

3.開源節流

城市公交僅僅依靠有限的地方財政是難以實現發展的，所以政府必須想方設法拓寬補貼資金渠道，例如建立“城市公交發展基金”。由于廣大市民和企事業單位都是城市公交巨大外部性的受益者，所以可以通過征稅方式來籌集資金，從而對城市公交進行投資或是政策性補貼。此外，還可以鼓勵城市公交企業自己主動開展創收渠道，例如廣告業。

(六)建立有效的外部監督機制

由于“規制俘虜”問題并不能完全由獨立的監管機構解決，所以，建立有效的外部監督機制對監管機構進行約束是非常必要的。

1.司法機構的監督

當出現因為部門利益而侵害社會利益，甚至規制機構被利益集團俘虜時，往往是在政府規制機構集規制權利和裁決權利等多項權利于一身的情況下。在法治國家，法院作為司法機構是獨立于政府規制機構，具有中立性和獨立性，有權利訴訟裁判規制機構的行為，所以能很好制約監督規制機構，使企業和公眾的合法權益得到保障。同時，為了限制政府規制機構的準司法裁判行為而建立暢通的對政府規制機構行為的訴訟制度渠道也是十分必要的。

2.社會力量的監督

社會監督很重要的一方面是社會公眾的監督。作為城市公交服務的直接消費者——城市居民，對于城市公交發展最具有發言權。所以政府應該公開政務，開辟監督舉報渠道，接受公眾監督[5]。對政府工作人員的工作錯誤、缺點以及違法失職行為，公眾有渠道進行批評、檢舉；而且公眾需要有途徑參與制定有關政府規制法規，使社會各方面的利益能在規制法規上比較全面地反映；而且能參與到國有企業的決策中來。此外，要進一步完善價格聽證會制度，保證城市公交PPP規制政策制定的民主、公開和透明，切實維護各方合法權益，以確保決策客觀公正。

〔1〕 劉佳麗.自然壟斷行業政府監管機制、體制、制度功能耦合研究[D].長春：吉林大學，2013.

〔2〕 Y·巴澤爾.產權的經濟分析[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1997：3.

〔3〕 余菊芬．城市公交事業民營化的風險問題研究——主要以福州公交公司改制為例[D].福州：福建師范大學，2006.

〔4〕 楊卓敏.城市公共交通民營化的法律問題[J].法學,2004(7)：62-70.

〔5〕 周慧.公共事業民營化過程中的公益性與經濟性分析——以公共交通為例[J].科技情報開發與經濟，2007(24)：149-150.

(責任編輯吳星)

Research on the Regulation of the Public-Private Partnership in Urban Traffic

REN Xiao-cong,ZHAO Min

(Liaoning University,Shenyang,Liaoning 110036)

Due to the transit of natural monopoly,public welfare and China's socialist nature,urban public transport in our country has always been monopolized by the government.With the rapid development of economy,urban public transport in the gap between supply and demand increasingly larger,contradictions become increasingly intensified. Less bus Lines,less running vehicles, old and dirty vehicles are on behalf of public transport as poor, thus how to get rid of the title of urban public transport development needs to crack the problem. In this paper,the behavior of enterprises and government in urban public transportation PPP is studied by using the regulation theory,which is based on the existing problems in the urban public transportation PPP,and to explore the regulatory measures to improve the urban public transport PPP.

city bus;public-private partnership;incentive regulation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.014

2015-10-24

任曉聰(1986—)，女，河北平山人，經濟學博士，主要研究方向：規制經濟學。

F570

A

1007-6875(2016)01-0080-04

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.014.html網絡出版時間：2016-02-2015：30