我國政府廉政制度建設研究文獻綜述

司俊霄

[摘要]在中央鐵腕反腐的背景下，廉政制度建設成為當前學界關注的焦點，國內學者從政治學、行政學、法學、經濟學、社會學、領導學等方面進行了一些有益的研究。通過梳理了改革開放以來學界關于政府廉政制度建設研究成果，界定廉政制度建設的內涵，明確政府在廉政制度建設中的功能定位，闡明新時期廉政制度建設的影響因素及政策選擇，總結已經取得的成績，對存在的缺陷進行簡要評析，指出政府廉政建設的發展方向和前景展望。

[關鍵詞]政府；廉政制度建設；腐敗治理；綜述

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼]A [文章編號]

黨十八以來，一股“零容忍”的反腐風暴逐漸形成，官場利益集團之根被層層拔起，“蒼蠅”“老虎”紛紛落馬，此舉贏得了人民群眾的積極支持和擁護。治理能力的提高和治理手段的創新，使得接近政府廉潔的目標更近一步，“權力在陽光下運行”的制度體系逐步確立。就腐敗而言，從橫向看已然成為全世界公認的存在于政府之中的毒瘤。從縱向看，歷朝歷代都存在或多或少的貪污受賄事件。新形勢下腐敗表現為權權交易、權錢交易、權色交易三種形式，對社會發展和穩定形成了極大的威脅，人民對于懲治腐敗的呼聲日益高漲，社會現實倒逼政府進行行政改革，廉政建設成為反腐的先行試驗區。中央巡視組、八項規定、依法治國成為中國執政黨反腐的三大名片，有力的推進反腐的深入化。

一、廉政制度的內涵

1.廉政的詞源解析

“廉政”最早可以追朔到《晏子春秋·問下四》：“景公問晏子曰：‘廉政而長久，其行何也？晏子對曰：‘其行水也。美哉水乎清清，其濁無雩途，其清無不灑除，是以長久也。”。其義為廉潔奉公的人能夠長久，品行端正，出淤泥而不染。在說文解字中，廉為“從廣兼聲，力兼切”，“從廣”表示與房屋有關，本義為廳堂的側邊。所謂政，政者正也，正指光明正大，本義為匡正，表示用強力實施正義。從攴從正，統治者靠皮鞭來推行其政治。引申之，“廉”表示即使身處缺少監督的地方，也要正直不阿，敢于作為，自覺抵御不良風氣。“政”表示官員的職責就是維護正義，用暴力機器去嚴厲懲罰破壞社會秩序的敵對分子，保持社會秩序在良性的軌道上運行。總而言之，廉政的狀態應該是“干部清正，政府清廉，政治清明”，風清氣正的政治生態成為新常態，長期廉政實踐積淀的經驗上升為制度層面，頂層設計中的理論與實踐形成協調的互動關系。

2.國內的理論研究成果提要

關于廉政制度理論研究著述頗豐，在歷史經驗和宏觀分析方面涌現出不少優秀成果。其中，中山大學倪星教授等主編《廉政制度創新的中國經驗》一書集合了近年來廉政制度變革的最新成果，立足于當前社會現實，著力分析面臨的新問題新情況，從多維度來闡述和構建廉政建設的路徑。清華大學過勇的《中國國家廉政體系研究》一書在總結我國廉政體系的變遷過程，分析當前的研究現狀，為建設中國特色廉政體系提供了思路和線索。此外，夏贊忠的《中國廉政法律制度研究》，李成言的《廉政工程：制度、政策與技術》、譚世貴的《廉政學》、劉明波的《廉政思想與理論——中外名家論廉政與反腐敗》、焦健的《當代中國廉政制度預設新論》等經典文獻，多角度的對廉政建設進行論述，初步奠定了我國廉政制度建設框架和發展方向，具有前瞻性和實踐性。

3.我國學者對政府廉政制度的相關論述

伴隨著反腐的深入化，廉政制度成為學界關注的重要主題，多視角的研究成果初步形成。對政府廉政制度的界定還鮮為人知，相關概念中比較有代表性的觀點：劉志堅（2013）認為：“在廣義上是指國家公職人員在履行其職責權限時不得實施以權謀私等侵損職務廉潔性的行為；在狹義上則是指政府公務員在履行其職責權限時不得實施以權謀私等侵損職務廉潔性的行為[1]”。李和中（2014）等強調“廉政建設是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性結合和辯證統一[2]”，廉政制度是其三個因素中的重要因子。在政府廉政制度設計中，眾多學者將焦點聚集到了公務員身上，一致認為：強化政府工作人員的責任意識，對瀆職、貪污、尋租的行為進行懲戒和道德教育，從而有效彌補制度的脫節。腐敗固然與官德有關，但結構性腐敗不容忽視，官場利益網絡盤根錯節，追根溯源來說是制度存在缺陷。公權力集中到個人手中，缺乏監督和約束機制將導致腐敗泛濫。十八大后，我國從運動式反腐向制度式反復邁出了實質性的步伐。

鄧小平曾講：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”充分說明一套高效的制度體系對社會發展的重要性，標準化的評價體系和監督程序能夠推動國家進步，避免陷入腐敗的泥潭。腐敗的本質是以公共權力為資本，背離公共利益目標，為個人或小集團謀取私利。簡而言之，即以公權謀私利[3]（王樂夫等，2004）。廉政治理是治理能力現代化最重要、最核心的門階[4]（付文科，2014），最重要的環節是加強政府廉政制度建設。新中國成立以來，我國廉政建設大體分為三個階段政治運動為主階段；思想教育為主階段；思想教育與制度建設并舉，加強制度建設階段[5]（孫前梅，2010），在未來的反腐進程中，廉政制度建設的作用將得以彰顯，在體制內形成“不敢貪、不能貪，不想貪”的格局。

二、我國政府廉政制度建設存在的問題

1.理論研究層次低

在發展市場經濟的初期，腐敗的危險開始顯現。北京東城區進行了廉政建設試點，嘗試性的公開辦事制度和強化職能監督，取得了一定成效[6]。廉政建設的基本原則確定為“求實”“透明”“平等”“剛性”，力求具有可行性、公開性、一致性、嚴肅性[7]，此外應注意廉政制度具有民主性、適用性、強制性和統一性，建立權力制約機制思路為：權力分解；干部輪換；以責制權；公開監督[8]。黨的十三屆四中全會以后，時任福建省委副書記的賈慶林提出總結經驗，把廉政制度建設引向深入，從黨員的示范效應、權力監督、思想教育和宣傳方面下功夫[9]。社會發展過程中，廉政制度的弱點在實踐中暴露出來，要求把廉政建設納入法制化軌道[10]。現代政府職責調整與增加這個體制性因素成為腐敗產生的源頭，需要進行政府職能轉變，但在這個過程中要重視監督的作用，確保權力結構調整的順利進行[11]。有人注意到轉變政府職能實質上是一次權力和利益的再調整、再分配，會影響廉政制度建設進程[12]，要打破權力集中到權力尋租再到貪污腐敗的怪圈必須兩手抓政府職能轉變和廉政建設。中國共產黨作為一個大黨，執政者權力和威望應吻合，自律意識要強，從自身做起[13]。早期研究者站在政府和執政黨的角度進行了廉政制度建設分析，在實踐和經驗積累中，認識到廉政制度建設的重要性和緊迫性，將焦點主要聚集到限權上面，未能從法治、廉政制度建設指標評價等方面進行深入的探討，思想觀念還是趨于保守，不敢從根本上去觸及利益集團。從研究者的身份來看，主要是政府官員和黨校理論工作者，他們根據行政管理的現實情景進行分析和制度創新，為后來學者研究奠定了基礎。隨著時間的推移，學者的研究視角得到拓展，多學科交叉融合，研究方法不斷創新，但對廉政制度缺陷以及設計原則的深入研究不夠，可謂是理論性有余，操作性不足。endprint

2.政府廉政制度的考評機制不健全

雖然有研究者涉足廉政評估機制，初步提出測評的標準和指標，但在數據的獲取和減少主管干預上的成就還比較欠缺。劉瓊蓮（2012）提出社會滿意度是衡量廉政建設成效的重要標準，行政審批制度改革可以從源頭預防和治理，政府的權力下放，明晰其職能和地位，積極培育公民社會，在反腐領域形成多元的治理主體[14]。杜治洲（2012）認為應提高地方政府廉政建設評價指標篩選的科學性，平衡使用主客觀指標，堅持結果導向，篩選出關鍵指標，運用數據挖掘的篩選方法[15]。地方政府在廉政建設過程中，口語和標語很響亮，流于表面形式而輕視質量，不注重對建設成效的評估工作。

3.未能把握新形勢下腐敗形式的轉變

常健（2013）敏銳的觀察到“目前傳統性的腐敗已經得到遏制，但由于市場經濟制的建立、改革進入制度化的階段、道德的多元化、領域分離后的心理不平衡和更加嚴格的科層結構，使得腐敗呈現出很多新發類型[16]”。制度的發展滯后于現實需要，一些腐敗行為就是鉆了制度的空子。因此需要在官德教育和引導社會群眾參與舉報和揭露腐敗行為的活動中，增強政府存在的合法性，限制腐敗蔓延的趨勢。

4.、信息不對稱因素

曹冬梅（2008）指出“腐敗是政府與公民之間的信息不對稱造成的，政府信息公開讓權力在陽光下運行，是廉政建設的題中之義，能夠有效的減小政府尋租行為，預防腐敗的發生[17]”。根據盧梭的社會契約論所言，政府產生的意義在于維護公民的合法權益和人生安全。公民對社會事務擁有知情權，政府有義務公開政務信息，尤其是財務的透明化，不能讓納稅人的錢進入私人的口袋。由于監管的制度缺失，政府權力膨脹，公民地位被弱化，在嚴重不均衡的話語體系中，給腐敗分子以可趁之機，甚至出現“帶病提拔”的失范效應。

5.制度信任缺失

當前我國廉政建設亟需解決的問題是制度信任缺失[18]（劉華，2014）。傳統“熟人社會”被動搖，社會模式向“陌生人社會”轉變，制度信任取代人際信任的趨勢不可逆轉。要解決我國廉政制度建設的瓶頸關鍵還得看中國共產黨的反腐決心，在中央層面進行統一號令，震懾住正在貪或者即將貪的官員，凈化官場風氣，樹立為官清廉的理念。作為執政黨，需要保證廉政制度的持續穩定供給，避免非正式制度的掠食，強化制度的解決能力和增強制度的權威性。

6.多重利益沖突

李克強總理曾講：“觸動利益往往比觸及靈魂還難”，在中國這樣的人情社會顯得尤為困難。紛繁復雜的人情關系，眾多利益鏈條組建起來的利益集團給廉政制度建設和執行設置了不少壁壘。莊德水（2010）強調利益沖突是產生腐敗的重要根源[19]。在腐敗與尋租之間存在縫隙，對貪污腐化的界定存在模糊區域，因而成為腐敗滋生的溫床。官僚利益集團拉幫結派，排除異己，甚至將集團利益凌駕于國家利益之上。利益集團之間的勾結，往往導致大規模腐敗出現，嚴重的影響社會的持續發展和安定團結。

7.新情況新問題增多

在反腐的高壓態勢下，一些潛規則、利益網通過網絡媒介得以迅速傳播，腐敗規模令人咋舌。截止2014年10月31日，十八以來落馬的省部級高官達到51名。周永康被抓破除了“刑不上常委”的傳統，退居二線的領導人有腐敗問題的依然追責。軍隊的大老虎徐才厚被抓，全國震驚，充分彰顯執政者的反腐力度，法治思維理念逐漸顯現。就統計數據而言，大部分官員落馬與女人問題相關，其次為受賄、買官欲絕。曾有一段時間媒體集中報道官員不雅照，情婦反腐被推倒風口浪尖。“情婦反腐現象是一種偶發現象，在特定的情境下發揮了積極作用，但也反映出我國法治反腐生態的失衡和路徑的不暢。通過商談和回應等法治方式的疏通達成反腐路徑共識，通過堅守和依循法治反腐之道最終使“情婦反腐”等偶然現象消融于法治治理下的“必然反腐”常態秩序之中[20]（蔡寶剛，2014）。新問題新現象的出現是對廉政制度建設的大考驗，建立法治中國迫在眉睫。

三、實現政府廉政制度的政策選擇

基于對廉政建設軌跡的分析，我國學者從建設階段、評估手段和體系設計進行了深入研究，科學的回答了廉政制度建設未來走什么路的問題。

十六大以后我國反腐事業進入了教育、制度、監督三位一體并重的主動治理階段，何增科（2007）認為國家廉政體系分三部分目標系統、制度系統和價值系統[21]。湯艷文（2008）等主張以“投入—效果”的績效評估方法為原則，制定出包括激勵、防治、懲治、監督、廉潔印象四個一級指標來測量中國地方政府廉政建設成效的測量體系[22]，客觀科學的廉政建設評價也能夠為我國廉政建設決策提供依據。項繼杰等（2014）指出干部清正、政府清廉、政治清明構成了廉潔政治自身完整的內在邏輯，將廉政制度體系劃分為廉政教育、廉政預防、廉政監督和廉政懲處，傾向于小政府、大社會模式，給權力加上“緊箍咒”[23]。田依林（2010）等構建出政府廉政建設評價的框架：“建立健全廉政建設評價制度和評價主體機制；建立互動的廉政建設評價主體約束機制；強化廉政建設評價主體的培訓；建立透明政府等”[24]。

根據政治學的善治和廉政理論，可以總結出廉潔政府的四要素：主體為政府及其工作人員；構成手段是不濫用政府權力；目的是維護和實現公共利益；實質內容是一種包括利益、權力和權利在內的社會關系[25]（田湘波，2014）。通過廉潔政府的建設來抑制腐敗的產生，培養廉潔奉公精神。

在廉政建設的分析中政府的定位問題也是關注的一大焦點。根據各地政府在廉政實踐過程中經驗與教訓，如何將權力的制約和監督機制制度化是學界討論的重點。

陳景云（2011）等表示“制度反腐是國家廉政建設的核心要義，要構建起國家、市場、社會三足鼎立的國家治理結構。[26]”政府部門中各負責主體應做如下的定位：堅持決策權力的分散制衡原則；黨政分開，政企分開；充分發揮出人大的監督職能；保證司法的獨立性；媒體和公民社會的言論自由。封麗霞（2014）認為限權的關鍵之舉是制衡好“一把手”，重點環節是決策權和人事權的分配，當務之急是整合權力資源，厘清政府的權力界限，列舉出權力清單[27]。廉政制度建設的突破口應從中央著手，自上而下的推行，將公眾融入監督體制內，發揮實質性作用。李和中（2014）等認為廉政生態是廉政制度建設中最核心的部分，建構政府廉政生態對于反腐有重要意義，可以從開放、參與、公開三個維度著手[28]。廉政生態是編織制度籠子的經緯，通過外部監控和制約實現對政府公權力的限制。具體策略是推進黨內民主、用權力監督權力和法治反腐。endprint

解決遇到的問題和難題是研究的邏輯終點，多學科融合的相對優勢在政策選擇中得以凸顯，多視域的制度合理必將推動政府廉政制度的跨越式發展。廉政制度建設是一項長期的、系統性的偉大工程，涉及眾多政府內外部多元主體。社會進步給廉政制度建設帶來了機遇和挑戰，官員的行政倫理教育、權力的監督制約、法治的施行、公民社會培育、外國經驗的啟示在政府廉政制度建設的支柱。

1.反腐制度化

在社會轉型期，我國政府領導體制也在發生改變，官僚制結構從傳統型、克里斯馬型向法理型轉變。王樂夫（2004）等認為我國反腐方略相應的從運動式反腐轉為制度式反腐，而制度反腐創新的最佳路徑為“進行良好的憲政分權，發展直接民主；引入政治競爭，實行政務公開；轉變政府職能，推動行政體制改革，規范政府行為；強化監督機制和懲罰機制；加強思想教育和道德約束，提高政府官員的廉潔自律度。通過限權最大限度的實現政府廉潔[29]。

2.增強官員的責任感

楊仲航（2007）推崇傳統的“知止”觀教育對現代公務員，強調培育公務員廉政思想的重要性，加強公務員的責任意識和榮辱觀念，從而實現道德上的反腐[30]。

王珊（2014）強調廉政制度的設計過程應堅持將正義作為核心價值取向，將求真作為靈魂和動因，將有效約束和規范權力運作作為目的，重視將反腐倡廉的理念滲透到制度執行主體的思想意識和行為中去[31]。

3.引導公眾有序反腐

公民參與在廉政制度建設中有重要價值。陳兆倉（2010）指出“公眾崛起是廉政改革的現實環境，認為廉政建設創新的路徑是多中心合作治理，具體做法為：吸納多元主體參與政策制定；形成社會公眾監督的廉政機制；積極培育具有合作能力的多元行動者；培育崇廉文化，構建廉潔教育網絡”[32]。

李和中（2012）等指出引入公民監督能夠防止公權力的濫用，從四個方面提出推進公民參與到地方政府廉政建設中去：培育公民的參與意識和能力；建立和完善政府信息公開制度，保障公民知情權；拓寬和完善公民參與的渠道；完善公民參與的激勵和保障制度[33]。

如今，網絡反腐已然成為中國制度化反腐的重要補充，對加強政府廉政建設和提高公共治理能力起著重要作用。“網絡反腐形式有網絡評論、曝光和舉報以及民間反腐網站，這些途徑有助于提高公民參與政治的效能感，推進政府廉政建設[34]（徐琳，2014）。

4.權力的制衡與監督

劉波（2013）認為“廉政建設的根本是權力的制衡，法律體系是廉政建設的保障，成熟的公民社會環境是廉政建設的基礎，良性文化價值體系是廉政建設的支撐”[35]。李紅勃（2013）認為借鑒北歐的北歐的監察專員制度，通過行政問題和善治的途徑來促進善政和法治，并提出我國行政監察制度改革的思路：確保監察機構的獨立性；樹立和維護監察工作的權威性；暢通信訪舉報渠道，營造全民反腐的社會氛圍；保持監察工作的公開透明度；增進勤政、廉政文化建設[36]。

在推動國家治理體系和治理能力現代化的過程中，社會治理程度的提高需要以分權為條件，以協商為基礎，制衡為手段[37]。制度能力現代化強調制度的執行力，完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理體系，形成社會共識，合力促進廉政建設，掃清社會主義發展中的障礙。推進政府廉政制度建設是觸及利益的一項偉大工程，必然受到多方阻力和施壓，中央領導集體堅定的反腐決心和常規化的中央巡視組制度給腐敗分子重磅一擊，全社會的反腐風暴悄然形成，在改革的深水區階段社會將穩步前進。

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責任編輯張小莉endprint