農民市民化進程中政府的影響

[摘要]農民的市民化進程是伴隨著經濟發展與城市化而發生的一種人口遷移現象，市民化過程對于推動優化人力資源配置、縮小城鄉差距等作出了積極貢獻。但同時也要看到存在著一系列障礙性問題如新居民就業難、社區治理難等。要解決這一些難題，政府的影響與引導非常重要，本文認為，政府要在制度供給、社區治理等方面發揮重要作用。

[關鍵詞] 農民市民化；政府；影響與引導；長興縣

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]

改革開放以來，中國獨特的城市化發展模式引起了國內外諸多學者的關注和研究。世界銀行用1978—1995年間的數據，通過模型測算認為，勞動力從農業部門轉移到非農業部門對中國經濟增長的貢獻率達16%⑴。合理的社會流動是社會良性運行的重要協調機制，社會流動的規模、流動的速度均會影響社會狀態的性質以及社會運行的秩序⑵。但政府如果不能適度控制，對社會流動不能施予合理的影響與引導，不合理強勢推進社會流動，必然會帶來一系列的社會問題。⑶。對農民來講，取得與城里人一樣的稱呼身份，但仍然不會改變其在勞動就業、教育文化、社會保障等待遇方面天然弱勢。以失地農民為例，在其變身為城市新居民以后，除了手中握有一定量的現金外，幾乎就變成了種田無地、就業無崗、社保無份的“三無農民”，成為徘徊在城市邊緣的城市游民，失地農民就成為影響我國城市生活、社會穩定的不穩定因素。政府如果不加以有效干預與引導，農民市民化有可能會變成一場城市危機。

2015年底，中央經濟工作會議提出加強“去庫存、去產能、去杠桿”供給側改革的重大舉措，發改委負責人提出要在2016年實現1億農民進城的計劃。可以預判，未來城市化面臨的核心問題就是新進入者——農民的融入適應和城市管理問題。政府作為提供公共性服務的主體，在農民市民化進程中必須要正確發揮自己職能與角色。為保障公平性、有效性，政府必須要提供相關政策與制度，提供有益的服務，引導與影響農民市民化進程。

一、農民市民化的流動形式與特點分析

總體而言，在城市化進程中，農民市民化的主要流動形式筆者認為有二種：一是自主流動，二是被迫流動。

所謂的自主流動，就是農民因為家庭經濟條件寬裕，通過進城遷移希望提升家庭生活、學習、文化環境和條件，自主選擇向城市流動的行為。這種人群在縣域城市化進程中并不少見，主要群體為從商或者有一定政治地位的農村人。其流動的特點為發生時間早、流動分散、中心居住等。所謂被迫流動又有以下幾種情形：一是原處城郊區因拆遷而流入城市。這部分農民原來生活在城區的郊區，屬于城郊結合部的農民，因為城區經濟發展的需要，城區框架的拉大，對其進行拆遷，就近進行新村安置，成為失地農民以后變成了城市新居民，這個群體在各地城市化過程中所占的比重是最大的，是新市民的主體。據課題組調查，以長興縣為例，畫溪街道、雉城街道、龍山新村、太湖街道等幾個街道新增人口構成中，有很大一部分就是原來的城郊農民，只是居住位置進行了適當的移動。雉城街道五峰村幾乎就是在原來的位置上，無非就是進行集中式、統一規劃式的集中安置，但其現居住區幾乎已經被縣城框架覆蓋。龍山街道新湖小區、太湖街道白溪小區都屬于這種情況。其主要特點為，成批流動、邊緣區集中居住、流動時間發生較早等。除此外，有一些靠近縣城但相對較遠一點的行政村，在拆遷以后雖然沒有被主縣城區所覆蓋，但幾乎相當于進入大城區內，這些農民同樣沒有土地，同樣也是集中安置，也實行居委會模式管理，比如說，太湖街道的彭城村、南張浜村等。這些農戶實際上也已經是名義上的城市居民。另一種被迫流動是與地方政府房地產市場新政有一定關聯的新流動模式。從2015年開始，政府為了消化房地產庫存，在各地拆遷安置、危房改造過程中，在充分動員的前提下，實行規模化的有組織的入城安置。這批對象進城后居地點并不集中，由其選擇住宅小區入城居住，與原來城市居民可能是混居的。這種形式的流動主要特點為統一組織、分散居住、流動時間較晚等。

在城市化進程中，農民的市民化過程主要有以上幾種形式。近幾年農民向城市的遷移潮對各地城市框架的擴大、城市人口規模的增加、城市發展水平的提升事實上成為了重要推力。同時也要看到，以上二種途徑的人口流動，同時也加大了城市發展的負載，給城市社會管理、公共基礎設施供給、城市人口就業與保障等都增加了很大壓力，并且也產生了相應的一些問題，比如說，教育與衛生資源的供給與均衡化配置、入城新居民的就業供給、養老保障等等。

二、城市化進程中農民市民化的困境與障礙

從二十世紀末開始到今天這場轟轟烈烈的經濟發展熱潮中，各地城市化發展呈現出了“速”高于“質”的特點。長興縣地處浙江省北部，經濟發展水平在全省屬于前列，2015年，長興在全國百強縣中的排名為65位。2015年長興縣城與2001年時的縣城區域比，十五年間城市框架幾乎了拉大了3倍，縣城居住人口新增了4萬（現長興縣總人口為64萬）。課題組通過對長興縣的考察發現，城市化人口流動過程中暴露出來的問題與不適有以下幾個方面：

（一）新居民的角色確認問題。在特定社會環境中，社會成員都承擔著某種社會角色。自致角色是社會學上一個很重要的概念，是指個體必須經過自己的努力才能獲得的一定社會角色。對某個個體來說，社會角色的確認就是要回答“我是誰”的問題，換句話說，就是在心理和行為上對于自己目前實際地位、與別人關系、就業取向、教育取向等進行不自覺確認，從而充當起某種角色。對于某個社會群體來講，回答“我們是誰”是角色確認時必須要面臨的一個問題（4）。一般來說角色確認的有效性是一個長期活動、長期努力的過程。村改居以后的農民自然入城，或農民被征拆遷入城市居住，農民在居住空域上已進入城市空間，在戶口性質上完成了由農民向“城市居民”轉變，人的先賦角色發生了明顯變化。新市民就面臨著重新自致角色的問題。我們在調查時走訪了3個街道的4個新市民集中居住村，選取了68組調查對象，詢問關于被訪人身份時，都意料之中回答了自己仍然是“農民身份”，并沒有把自己歸屬到“城里人”的概念上，他們并沒有把自己當成“城里人”看。在太湖街道彭城村走訪時發現，某衛姓農民6年前被征遷，現在已經居住在主城區，原從事水電工的工作，在回答“自己是什么人”時，說自己“只是沒了地的農民而已”。在縣城西五峰東枉山新村走訪時聽到的回答基本一樣。五峰東枉山新村雖然現地處城中，是村改居后的新村，安居已有較長時間，走訪時我們接觸到新市民幾乎都回答“自己頂多算是半個城里人”或“現在還是農民”，并不承認自己是“城里居民”。農民的身份“自卑感”，是制約自我角色再確認的重要心理障礙。所以，角色確認的有效性從時間上來講是一個較長的過程，這種角色的認知過程，比起生產、消費等物化生活方式的轉化要難得多。endprint

（二）新居民就業供給問題。農民在新的城市環境中努力就業時，因為本身文化、學歷等原因經常受到招工單位的排擠和歧視，常處于被邊緣化的境地。在調研中我們了解到，目前新市民就業途徑一般有：一是回流務工。農民往往缺少技術專長，即便在本地很一般的企業找比較滿意的工作也是十分困難的，能找到的工作也就是苦、累、臟的苦差。自己認為不滿意，只能發揮自己的技術特長重操舊業，返鄉從事舊工。二是被招安式就業。當地政府和屬地企業協商安排就業。但從目前各地企業用人情況來看，農民就業完全是臨時性填充式就業，待遇低工作苦，對于大多數一無文化、二無技能的農民來說，失業的可能性隨時會發生。三是自謀生路。有一定的經營頭腦且年紀比較小的新居民，因為征地補償或其他原因手頭有一定的資金量，就會選擇一些風險不大、比較容易進入的行業進行自主創業。但從走訪的情況來看，靠這一種方式就業的居民占量很小。特別在目前經濟形勢不景氣的大背景下，新居民就業是一個比較難于突破的問題，且年輕人如果不能有效就業的話，他們往往是社會越軌行為的集中人群和集中爆發點。

（三）新居民居住區管理問題。目前，從長興縣的情況來看，城市化進程中農民市民化的主體還是城郊農民在征地拆遷后統一安置而轉變過來的。這些統一安置的新村因為最近幾年城市化的快速發展已經被城市包圍，成為事實上的城中村，其管理模式也已經從村委會管理轉變為居委會管理模式。課題組在調研中了解到，這些城中村新村目前的現狀是，由于安置社區物業管理跟不上（事實上農民新安置村基本沒有物業管理），新居民自身管理意識差，導致安置區內管理混亂。農民自建房的自住面積畢竟有限，就把自建房的空置部分出租給外來務工者，導致居住區內流動人口富集。城中村農民新村成為了社會問題的堆積點，違法亂建、偷盜失竊、違法生育、衛生臟亂等問題較嚴重，新村社區管理處于相對無序的狀態。雖然街道機關對所在區域的新村化大力氣進行管理，但還是缺乏有效的手段和制度，儼然成為城市文明中的牛皮癬。

（四）新居民的社會保障問題。中國人傳統的養老方式是依靠子女的贍養來維持的。對農村老年人來說，土地又是老年人取得生活來源的另一個補給點，依靠土地通過勞動獲得一些收入來維持自己的日常生活，主要包括醫療支出和衣食支出。但無論是子女贍養，還是勞動所得，或者是二者兼具，前提是農民得擁有一塊可以耕作的土地。土地一旦被征用，穩定的收入來源被剝奪，如果遇到重大事件發生，就顯得十分脆弱。家庭收入不高的情況下，如果子女沒有找到好的工作，一旦遇到突發性的不測事件，養老就變得十分困難。原有征地補償款隨著時間的推移，或者因為投資失敗，家庭經濟能力會變得比較困難。所以，對失地后來自農村的新市民來說，其養老保障就成了一個十分重要而迫切的事。目前，雖然地方政府面向失地農民出臺了社會保障政策，但也存在問題和短板。以長興縣太湖街道的某新村為例，老齡的受保對象一次性需要支出每人7萬—9萬元左右的保費（社保+醫保），受保對象就可以享受到城市居民一樣的社保和醫保待遇，政策力度可謂不小。但是由于征賠補償款用于建房、教育等支出以后剩留的已不多，很多被征戶一次性拿不出大額保費，面對好政策只能是“望保興嘆”，處于“保”與“不保”的尷尬境地。如果不是被征地農民，遷入城市以后還享受不到該項政策，有錢也沒有辦法購保，也是“望保興嘆”，生活缺乏安全保障。農民社會保障問題目前還處于政策與制度的邊緣區。

（五）公共資源與設施供給問題。大批農民流動進入城市變成城市居民以后，他們的身份就是“城里人”。他們也同樣要享受醫療、教育、文化等方面的公共基礎設施和資源。以長興縣為例，近幾年隨著城市化速度加快，某些公共資源配置不足的問題逐步顯現。新長興縣人民醫院于2006年7月整體搬遷使用，僅幾年時間，由于就診量的劇增，醫院的病床位使用量就顯不足。因此，在2013年6月始在原址上又進行了門診大樓擴建，新增建筑面積達31500平方米。長興中醫院也是如此，2010年整體搬遷使用，2016年初又開始動工進行擴建，概算投入1.7億元新建醫療綜合樓。教育資源供給也是如此，最近幾年小學、初中在學校數量及容量上都進行了擴增。其他如供水供氣、農產品交易市場等公共設施供給也呈現了需求擴張趨勢，給政府管理帶來了壓力。

三、農民市民化過程中政府的影響與引導

政府作為社會變遷、制度變遷中的重要主體，其行為方式、行為效率、行為特征直接影響和引導著社會的發展進程。從政府角度而言，加強影響與引導應該從以下幾個方面著手：

（一）引導角色確認——協助新市民完成自我角色的自覺轉型與確認。新市民要實現角色順利轉型與確認，必須同時滿足二個條件，即精神與物質兩個方面的同時支持。如果新市民不能及時實現角色自致與職業取向的轉變，就會變成游蕩在城市中的“無職業、無保障、無歸宿”的三無群體。如果不能獲得有效的文化和教育支持，就會變成新型城市中的“文明盲區”。因而對農民市民化以后的群體權益問題、生活方式變遷等進行系統性關注，從政府有效作為視角探討提出解決這些問題的現實性對策，對于保護農民的切身利益、維護社會穩定具有特殊的重要現實意義。政府在這方面影響引導是可以有所作為的，在新市民的角色確認上，適時適度地對新市民進行安全取向心理，身份取向心理的干預，就業上實行針對性的技能培訓，促其在生活觀念、行為方式、就業取向城市生活形態轉化，讓他們積極、主動地融入到城市的生產生活中去。

（二）持續資源供給——強化城市基礎設施與公共資源的系統性供給。公共資源是自然生成的天然資源，相對來說是不能人為擴張的，但公共基礎設施的供給是可以通過政府行為增加供給。但在相對穩定的空間里，基礎設施供給也是有邊際的。特別對于土地資源相對緊張的情況下，無法盲目地進行擴張。但是隨著城市化速度與規模的加速與擴張，人口規模的迅速膨脹，增強城市公共性資源的供給是必然面臨的一個問題，不然的話就會造成社會阻塞與社會越軌行為的發生。政府作為公共資源的天然供給者，決策應該要體現計劃性、有序性和超前性的思維方式。計劃性是指城市化整個進程要有系統的階段性規劃，不能應然性決策，頭痛醫頭，腳痛醫腳。有序性要體現穩定性和持續性，不能搞陣發式擴張和投入，比如說，城市商品房的開發，如果過度進行開發擴張就會帶來一系列的問題。超前性指的是決策的預見能力。如果政府思維能體現計劃性、有序性和超前性，在提供公共性基礎設施與資源時，就能夠做到合理、適度、節約的要求。endprint

（三）加強社會管理——對新市民群體進行系統化社會管理。新市民群體中失地農民是一個重要主體，相對來說這個群體的穩定性最低，“被發”與“自發”事故在其身上發生率相對比較大。因為沒有工作，其自身素質又不是很高，會經常發生一些所謂的“社會越軌”行為。又因為新集居區（新村）沒有其他城市居民區一樣的物業管理，往往成為發生社會越軌行為的搖籃，因此加強對新市民群體的系統化社會管理在目前來說是一個十分迫切的工作。政府要創新社會管理模式，與其他社會組織共同促進社會資源系統協調運轉。通過政策引導，挖掘社會資源，內外互動聯動，共同促進農民新社區的社會管理與社區建設。有些地方正在探索所謂“合作共治”的治理模式就是社會管理手段是的一種突破。“合作共治”是指在社會管理和社區治理過程中，充分發揮政府、市場、社會各種組織的功能，形成共合力，共同管理社會事務。杭州市最近幾年開展了所謂“社會復合主體”探索實踐就是合作治理的典型（5）。長興縣雉城街道推出的“三社聯動”是挖掘社會資源、發動社會資源的一個好舉措，通過聯動機制，形成了政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局。該街道近二年社會管理工作成就，要歸功于該街道“三社聯動的”探索性創新嘗試，有效地激發了社會組織的工作活力，同時也壯大了社會工者作隊伍，吸引了一些優秀社會工作機構和人才參與社會管理工作。

（四）創新社區治理——構建“社會—政府—市場”合作共治的治理模式。社區治理不同于社會管理。社會管理以社區治理為前提，社區治理以社會管理為目標，兩者相輔相成，相互促進。就社區治理來說，過度行政化，不僅影響了社區資源的配置效率，而且與社區居委會自治組織的法律定位背道而馳。在實踐中，許多地方在探索社區治理方面都展開了有特色的創新的探索實踐。如，浙江德清縣“鄉賢參事會”農村社區治理、深圳市光明新區“社區基金會助推社區治理創新”。社區治理充分體現了治理的針對性、時代性與系統性。就針對性而言，對于城市中的新市民社區建設與治理就不能完全照搬城市社區的治理與建設模式。條件成熟的話，政府要推動新居民（農民）村級單位的集體經濟發展，為新居民提供可持續收入。在系統性方面，應該要充分發動社會力量參與，形成從政府的行政化管理到“社會—政府—市場”合作共治的治理模式。在社區治理中，弱化行政傾向不是否定政府的主導作用，而是要轉變政府工作發揮作用的方式與手段。社會學關于社會控制的理論告訴我們，對客觀事物的運動過程和運動結果進行調節、引導和管理，要講求適當的度，包括控制的向度、剛度和控制網絡的致密度等。政府行政社區治理，要控制好“三度”問題，實現政府由管理向治理的轉變，應將多元治理理念下的協同化系統共治作為社區治理的未來模式。在制度、職能方面努力向服務型政府轉變，這是當前中國推動社區建設與治理的一個重要趨勢。

（五）全面制度供給——為農民市民化進程提供系統性政策支持。十八屆四中全會重提依法治國，從國家層面來講，這是積極信號，就是要依靠法律制度來規范政府及公民的行為，這是當前的國家背景。從地方政府的行政行為看，面對日益法治化的行政環境，面對法制意識日益增強的群眾，在今天已不可能依靠強令強行推進各項工作，依法行政是必然要求。因此，通過頂層的制度設計，依靠制定科學而符合憲法法律的地方性政策法規來推進工作是新常態下的必然路徑。于結構功能主義者來看，進行制度“輸血”可以彌補某一事物或進程的功能性缺陷。結合農民市民化所附生的社會問題，通過制度“輸血”的形式進行制度補償，用制度來保障新市民合法、合理的正當權益，包括經濟生活、社會生活、社會保障等，這是解決問題的根本環節所在（6）。比如說，從當前各個縣域推進經濟發展的視角看，如何把農民市民化與去庫存的樓市政策科學地縫合起來，出臺一些科學而符合各方利益的政策法規進行引導與控制，這是考驗政府智慧的一項重要工作。

。

參考文獻：

[1] 劉世錦. 農民工市民化對擴大內需和經濟增長的影響[J].經濟研究，2010（6）：4-6.

[2] 鄭杭生.社會學概論新修（第三編）[M].中國人民大學出版社，2003：243-249.

[3] 殷榮林.邊緣與邊緣化：城市化進程中失地農民的生活[J].桂海論叢，2014（4）：116-117.

[4] 鄭杭生.社會學概論新修（第三編）[M].中國人民大學出版社，2003：113-114.

[5] 潘一禾，劉琳.新型社會組織的創建與試行——從杭州市“社會復合主體”實踐看政府賦權社會的可能[J].浙江社會科學，2010（11）：61-66.

[6] 陳成文.論社會工作的功能：一個結構功能主義的分析視角[J].湖南師范大學社會科學學報，2011（2）：75-79.

責任編輯：杜福洲endprint