論城市社區養老服務中的政府責任定位

蔡文波+石毅+臺晨晨+周曉敏+周曉航

[摘要]為適應快速增長的養老服務需求，政府將養老服務的職能及責任轉移給社區，從而突破了傳統的家庭養老模式和機構養老模式，形成了“以家庭養老為核心，社區服務為依托，專業化服務為依靠”的城市社區養老模式。但是在現實中，這一養老模式凸顯出不少問題，公眾對社區所提供的養老服務存在諸多不滿。通過對武漢市H社區和Q社區養老服務的實踐調研對比，不同社區公眾養老服務滿意度的差異根源于政府引導、保障、監管、法律責任的差異。因此，在養老主體和養老資源多元化的條件下，只有系統探究社區養老中政府責任的落實方法，才能進一步推進我國養老服務的科學化、規范化和人性化，進而獲得更高的公眾滿意度。

[關鍵詞]社區養老；公眾滿意度；政府責任

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.055

1 問題的提出

隨著老年人口數量多、增速快、高齡化趨勢的日益明顯，傳統的家庭養老模式和機構養老模式已經不能順應社會發展的現實要求。政府逐漸將自身的部分職能轉移給社區，1987年民政部正式提出社區服務的意見，2000年部分城市社區居家養老試點，社區開始逐步發展成為養老服務的又一提供主體。社區養老，是一種將機構養老中的服務引入社區的居家養老模式。它彌補了家庭養老和機構養老模式的不足，讓老人在家居住的同時享受社區養老機構的專業服務。但是這種養老模式在實施過程中總體上存在著數量不足、質量不高、服務流于形式化、服務內容空洞且不適用等問題，公眾對社區所提供的養老服務并不完全滿意。

國外學者在福利多元主義論的影響下，提出“引導社會機構、市場和個人進入社區養老服務體系，但政府應在其中發揮核心作用”的觀點。國內不乏對社區養老中政府責任的研究，主要觀點集中在政府如何規范家庭養老和機構養老，以此促進社區養老的發展。一些學者認為社區民辦養老機構是推進社區養老的重要力量，從正面論述了民辦養老充分利用社會資源，借助政府力量所能達到的養老效果。有的研究側重點在于對養老服務的現狀調查和問題總結，宏觀性很強，但缺乏微觀的論證視角。文章以創新視角——公眾的滿意度為線索，以H社區與Q社區的實踐調研對比為基礎，通過差異對比找出影響滿意度的主要癥結所在，從現實角度論證滿意度和政府責任的邏輯關系，并以此為基礎對于如何強化社區養老中的政府責任提出建議。

2 城市社區養老中的公眾滿意度調查——以武漢市H社區和Q社區為例

2.1 H社區和Q社區的基本情況簡介

H社區地處武漢市的政治、經貿和文化中心，該社區人口總數約為8200人，人口結構呈收縮型，比較穩定。且是武漢市多項社區改革的試點社區，在創新社區公共服務的管理模式方面成果顯著，居家養老社工服務站和專業的養老機構已經投入運營，社區養老發展態勢良好。

Q社區地處武漢市城鄉接合地帶，社區人口總數約為2600人，居民大多是由農轉非過渡而來，外出務工者占比大，空巢老人居多，社區的配套基礎設施處于初級階段。雖然近些年來該社區一直在積極學習其他社區的先進治理經驗，但是仍然存在較大差距。

2.2 問卷設計與調查樣本選擇

本課題以武漢市H社區和Q社區為例，選取社區工作人員、老年群體及其家庭成員作為目標群體，采用問卷調查的方法。調查問卷主要分為兩個部分：一是基本情況調查；二是滿意度調查。共發放問卷300份，有效回收285份，有效問卷回收率95%。

本次受訪者男性147人，占比51.6%，女性138人，占比48.4%；其中55歲以下占比10.5%，56～65歲占比28.4%，66～75歲占比43.2%，76歲以上占比17.9%；男女比例以及年齡分布均衡。

在對滿意度的調查中，本課題組設計了以下七個衡量標準，用李克特量表（Likertscale）五分法進行測量，分為非常滿意、比較滿意、一般滿意、不太滿意、很不滿意，并對其賦值，分別為5分、4分、3分、2分、1分。采用SPSS 17.0統計軟件對數據進行錄入處理，經比較均值分析得出H社區和Q社區居民養老滿意度及綜合滿意度的平均分值，其對比情況見下表。其中“1，2，3，4，5，6，7”分別代表“物質生活保障、社區醫療衛生、社區居住環境、社區文娛活動、社區人際氛圍、社區人員的服務態度、社區人員的辦事效率”。

由下表可知，H社區滿意度綜合得分比Q社區高0.11，且除了社區居住環境、社區人際氛圍差異較小，其他五項的差距都大于0.1，表明Q社區的養老服務發展落后于H社區程度較大。

3 公眾養老滿意度與政府責任間的關聯分析

基于調查，社區養老服務滿意度不高的癥結在于政府引導責任、保障責任、監管責任、法律責任的缺失。

3.1 引導責任的缺失

綜合H社區和Q社區的現實情況，家庭與社區機構在養老服務的提供方面存在數量少和質量低的情況。基于調查數據，老年人養老金組成中，退休金占35.1%，個人儲蓄占31.6%，子女贍養占20.0%，社會保障給付占13.3%。所以從家庭養老作用發揮的情況來看，老年人養老金主要來自退休金或者個人儲蓄，社會保障給付、子女贍養所占比例較小，部分家庭中存在不照顧老人甚至還在啃老的子女，老年人生活負擔很大；從社區養老機構的發展情況來看，老年活動室、日間照料中心、社區食堂等盈利性質很重，部分家庭困難的老年人無法享受這些服務。源于經濟發展水平和地緣位置的差異，社區機構在H社區的成立相對更多，Q社區僅有一些老年活動室。

3.2 保障責任的缺失

一是政府資金投入不足，居民的物質需要得不到滿足。在社區醫療衛生方面，社區衛生服務中心（站）建設水平低，其發揮的作用非常有限。居民普遍表示社區醫院只提供一些常用藥品和醫療保健的服務，大病重病必須去大醫院醫治。且部分衛生服務站還未完全與居民醫保銜接起來，參保者在社區衛生服務站就醫，部分還不能報銷。二是公共服務分配不公，城鄉差別大。以養老金為例，城鄉差異在基本養老金的發放上最能體現出來，H社區適齡的老年人比Q社區適齡的老年人領取的基本養老金高出2倍左右，機關事業單位離退休金是普通城鎮職工退休養老金的2～3倍，這使公眾對養老服務的公平性和公益性產生了嚴重的質疑。保障責任的缺失導致社區養老缺乏穩定性、水平低、流于表面與形式化。

3.3 監管責任的缺失

政府將養老服務轉移給社區之后，對其沒有細化責任，缺乏全面管理及相應規章制度的規范。在調查中，45.2%的居民反映社區對其關注度很低，僅有30.1%的人表示社區的辦事效率及時且有效，居民對社區人員的辦事效率和服務態度存在不滿，尤其是在老年人居住環境的改善提高和便民利民服務方面。如在室內設施的升級改造，廁所防滑設施的建設，居民樓加裝電梯等缺乏相應的措施，居住環境的適老化程度很低。H社區居民多居住在樓層較高的小區里，但是電梯還沒有普及，部分電梯老化很嚴重，高齡老年人上廁所有滑倒致癱瘓或者死亡的現象，車道狹窄擁擠，嚴重影響老年人的出行安全。

3.4 法律責任的缺失

一是國家法律政策制定得不完善，有很多領域法律還沒有涉及，如提供養老服務的機構和享用者相互權利義務關系缺少明確的法律規定，社區工作人員的部分工作只是受制于少量規章制度或者道德。二是法律制度缺乏實施細則，現行的《老年人權益保障法》制定時間比較早，其規定都是宏觀性的、原則性的，缺乏在某個方面的具體實施辦法，在執行過程中存在很多漏洞。三是居民普遍法律意識淡薄，當自身利益受到侵犯時，無法正確有效地利用法律武器保護自己，此現象在Q社區更為嚴重，所以城郊接合部地區法制建設亟待提高。

總地來說，政府責任的履行情況與公眾養老滿意度息息相關，政府責任與養老滿意度是一種投入與產出的關系，呈正相關態勢。

4 城市社區養老服務中強化政府責任的對策建議

針對我國城市社區養老服務中政府引導、保障、監管、法律責任缺失的現實狀況，擬提出以下對策建議。

4.1 加強引導，實現社區多主體合作養老

第一，積極引導家庭養老功能的發揮，促進社會愛老、助老風氣的形成，加強對年青一代思想觀念的培養。第二，整合市場和社會力量，尤其是城郊接合部地區由于歷史、現實的條件限制，導致其社區機構發展嚴重滯后。當地政府應該關注社區的現實狀況，整合社會資源，引導各方力量參與養老服務，降低養老服務機構的準入門檻，簡化養老服務申報程序，實施養老項目備案制度，為市場和社會的介入創造一個良好的環境。

4.2 加大投入，完善政府保障機制

其一，強化自身責任意識，發揮在養老服務中的主體作用。政府責任意識的缺乏根源于認識不足，所以政府從理念上應該明確自身是提供公共服務的主體，其購買養老服務是公共服務方式的創新，是職能的轉移，并不是責任的轉移。所以，政府應該加大公共服務的投入力度，優化養老服務體系，以政策扶持為導向，以資金為保障，重點推進醫保與社區醫院的對接，提高老年人養老保障水平。其二，優化養老結構，提高服務質量。在服務過程中，健全“助餐、助潔、助浴、助醫、助行、助急”的服務項目，實現物質保障、照料保障、醫護保障和精神保障“四位一體”的有機結合。

4.3 完善管理和監督制度，推進社區養老體制機制規范化

由于市場自發性、盲目性、滯后性的固有弊端，客觀上要求政府發揮宏觀調控的職能，規范管理和監督制度。一是政府可以直接建立相應的規章制度，以量化的方式考察社區工作的有效性和可行性。定期開展檢查工作，落實政府在居民居住環境、室內設施改造、基本醫療服務等方面的切實責任。二是充分激發社區居民自覺參與監督的積極性，暢通監督渠道，實現投訴有門，投訴有效。三是慎重對待居民的反映意見，認真調查核實相關事件，切實保證居民合法享有知情權、參與權。

4.4 健全法制，推進法律在社區的普及和實施

目前，我國缺失在全面規制社區養老服務的專項法律，《中華人民共和國老年人權益保障法》只是起了綱要的作用，對于具體如何實施并未做出詳細規定。政府必須重塑法制，結合社區養老中的具體事項，制定專項法律法規，規定具體實施細則；普及法律知識，重點加強城郊接合部和農村等法制建設薄弱區域的法律宣傳和法律教育，引導社區居民知法、懂法、守法，學會正確應用法律武器保護自己；同時，對養老的服務對象、服務設施、服務人員、服務反饋和處理工作進行規范，嚴厲打擊社區及社區人員工作中的違法亂紀行為，使養老服務工作做到有法可依、有章可循。

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