世界煙草政府規(guī)制政策及對我國的啟示

[摘要]鑒于煙草的負外部性，世界上很多國家都對其實行嚴格的政府規(guī)制，經濟性規(guī)制包括嚴格的價格和稅收規(guī)制，加強監(jiān)管、開放經營，制定煙草技術標準，降低吸煙的危害等；社會性規(guī)制有對煙草制品購買的規(guī)制、對煙草廣告和促銷行為的規(guī)制、對卷煙外包裝的規(guī)制、對卷煙消費的規(guī)制等。這些規(guī)制對我國的啟示是：煙草稅制的目標定位應該是“寓禁于征”，即是控制煙草消費，而不是保障政府財政收入；公司制改造、民營化改革是激發(fā)煙草產業(yè)活力的有效途徑；加強煙草的社會性規(guī)制是中國履行義務、樹立負責任大國形象的必要手段。

[關鍵詞]政府管制；經濟性規(guī)制；社會性規(guī)制；煙草控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.065

政府規(guī)制又稱政府管制，即政府運用公共權力，通過制定一定的規(guī)則，或者通過某些具體的行動對個人和組織的行為進行限制與調控。政府規(guī)制的目的是維護市場經濟秩序，提高社會福利，提升資源配置效率，保護社會公眾利益不受侵犯。因為煙草制品具有的較大負外部性，所以，世界上很多國家為了保障煙草業(yè)的高稅收并減少吸煙對社會的危害，對煙草產業(yè)實行較為嚴格的政府規(guī)制。規(guī)制主要包括經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩個方面。

1 世界煙草政府經濟性規(guī)制政策概述

經濟性規(guī)制關注的重點是具有自然壟斷、信息不對稱等特征的行業(yè)。其主要方式有：對企業(yè)進入及退出某一產業(yè)或對產業(yè)內競爭者的數量進行規(guī)制、對所規(guī)制企業(yè)的產品或服務定價進行規(guī)制、對企業(yè)產量進行規(guī)制、對產品質量進行規(guī)制等。目前，世界上很多國家采用經濟手段來控制煙草，包括稅收和定價政策、種植政策、貿易政策、公共健康財政支出等。

1.1 嚴格的價格和稅收規(guī)制

價格和稅收是調節(jié)商品產銷的最有力杠桿。世界上絕大多數國家都對煙草實行嚴格的價格和稅收規(guī)制。據統計，全世界182個國家中有163個國家對卷煙征收消費稅，有152個國家對卷煙征收增值稅（或銷售稅）（WHO GTCR 2009）。此外，幾乎所有國家都對進口卷煙征收關稅。取消煙草專賣制度后，日本政府嚴格規(guī)制卷煙價格，這主要表現在兩個方面：一是卷煙價格制定程序非常嚴格規(guī)范；二是經銷商必須公開標示和嚴格遵守價格，否則將受重罰。國內卷煙稅細分為國家卷煙稅、地方卷煙稅和消費稅三種，征收渠道各不相同，中央和地方之間煙草稅收合理分配。

為了降低吸煙率，美國對煙草增收專項稅。1988年，加州在全美第一個通過全面投票方式立法對煙草征收附加稅，并把獲得的稅收成立基金，主要用于貧困者醫(yī)院服務、健康教育和媒體宣傳、貧困者的醫(yī)生服務、研究、環(huán)保等方面。結果該州的人均卷煙消費量顯著減少，稅收卻大幅增長。這種做法很快得到其他州的效仿。

1.2 加強監(jiān)管、開放經營，增強煙草企業(yè)的市場競爭力

日本政府取消對煙草的壟斷經營后，加強了煙草市場監(jiān)管力度。《煙草事業(yè)法》中詳細規(guī)定了煙草行政許可的事項，授予財政部全面管理煙草的權力。同時，以法律形式確定日本煙草公司作為國內唯一合法煙草制造商的地位，毫不留情地把其他外來資本拒之門外，完全壟斷了國內的卷煙生產。其后，為了提高日煙公司的運營效率、適應市場競爭的需要，日本政府對日煙公司實行了民營化改造，通過建立現代產權制度，將日煙公司由特殊法人企業(yè)改造成規(guī)范的股份制公司，重新構建了政府和企業(yè)之間的關系，授予企業(yè)更大的經營自主權。

美國雖然完全開放了煙草市場，充分發(fā)揮市場對煙草資源的調節(jié)和配置作用，但是，政府并沒有撒手不管、完全放任自流，而是充分發(fā)揮政府的管理職能，依法對煙草產業(yè)嚴格管制。這種監(jiān)管模式，保障了煙草市場穩(wěn)定、合法、有序運行，同時使煙草企業(yè)完全放開手腳，充分參與國內和國際競爭，形成了強大的市場競爭力。

1.3 制定煙草技術標準，降低吸煙的危害

1921年成立的國際標準化組織（ISO）于1968年設立煙草及其制品委員會（TC126），其任務是制定煙草原料、煙草制品、試驗方法、名詞術語等國際標準。它們所發(fā)布的標準被很多國家所采用，用于規(guī)范煙草生產。此外，為了降低煙草的危害，一些國家也以法令的形式予以強制要求。如，20世紀90年代，歐共體以立法形式規(guī)定所有成員國自1993年1月1日起禁止銷售焦油含量高于15mg/支、煙堿量高于1.5mg/支的卷煙；自1998年1月1日起禁止銷售焦油含量高于12mg/支、煙堿量高于1.2mg/支的卷煙。2004年起又規(guī)定，卷煙盒標焦油含量不得高于10 mg/支，煙氣煙堿量不得高于1 mg/支，煙氣一氧化碳量不得高于10 mg/支，即所謂的“10-1-10”規(guī)定。韓國政府推出一項反煙法律，要求煙草制造商公開他們的卷煙中所有的成分和添加劑。根據規(guī)劃的法律，煙草產品制造商必須公布卷煙中包括的所有有害物質和添加劑的一個列表，以及它們的數量。

2009年6月，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）又被授權監(jiān)管卷煙和其他煙草制品的生產、廣告和營銷行為，并明令禁止使用當時卷煙生產中正在使用的絕大多數香料，要求煙草生產企業(yè)公開煙草及其他煙草制品的成分。2005年，加拿大衛(wèi)生部制定了香煙燃燒密度規(guī)定，要求從2005年10月1日起，所有在加拿大生產和銷售的香煙，其全部燃燒時間不超過10層過濾紙燃燒時間的25%。

2 世界煙草政府社會性規(guī)制政策概述

社會性規(guī)制是政府為控制負外部性和可能會影響人身安全健康的風險，而采取的行動和設計的措施，其主要方式有下列幾種：禁止特定行為、對營業(yè)活動進行限制、執(zhí)業(yè)資格制度、標準認證制度、信息公開制度、收費補償制度等。長期以來，特別是《煙草控制框架公約》簽署后，世界各國十分重視利用社會性規(guī)制手段限制煙草消費。

2.1 對煙草制品購買的規(guī)制

早在1908年，加拿大就通過了一部禁止任何16歲以下的人持有煙草的法律。在美國，法律規(guī)定不允許向不滿18歲的青少年銷售卷煙。但是，實際情況是在1995年以前這個法律并沒有得到強化，以致向青少年銷售卷煙的行為并沒有得到徹底的制裁。但是到了1995年，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）實行強制措施，嚴禁自動售貨機售煙，禁止郵購卷煙，購買卷煙前要進行年齡確認。從此以后，這項法律才得以較強地貫徹落實。為有效防止未成年人吸煙，日本還開發(fā)了一種智能IC卡，主要用于在自動販賣機上辨識購煙者的身份。

2.2 對煙草廣告和促銷行為的規(guī)制

廣告一直是進行煙草宣傳的重要工具，因此，世界上絕大多數國家禁止煙草在大眾傳播媒體上進行宣傳。最早要求在廣播媒體中禁止煙草廣告的禁令是美國聯邦貿易委員會在1969 年提出的，但是這項禁令在法律與美國的憲法第一修正案的內容有些相悖。最終在聯邦貿易委員會的努力之下，國會通過法令從1971 年1 月 1 日禁止煙草廣告。加拿大1988年頒布的《煙草生產控制法》就明確禁止進行煙草產品的廣告。

法國在禁止煙草廣告方面一直走在歐盟各成員國前列。1976年就制定《威爾法案》（Loi Veil），禁止直接為煙草產品做廣告的行為。英國于2002年頒布《煙草廣告及促銷法》，把發(fā)布煙草廣告定為違法行為。2005年 又制定《英國煙草廣告及促銷（品牌延伸）規(guī)章》，針對煙草企業(yè)所涉足的非煙業(yè)務，列舉了四種雖有品牌延伸的行為，但可以免責的情形。

當前，全球絕大部分國家均通過了相關的法律法規(guī)，明確禁止電視、廣播、報刊、互聯網等做煙草廣告。煙草公司任何其他形式的廣告宣傳行為，也會受到嚴格監(jiān)管。在各國政府和有關國際組織的干預下，傳統上一直是煙草公司主要廣告途徑之一的體育賽事贊助目前正在逐漸退出。在廣告宣傳環(huán)境趨緊的情況下，卷煙品牌知名度和影響力的提高，品牌形象和價值的維護提升受到了很大的制約，新品牌的入市和推廣更是障礙重重。

2.3 對卷煙外包裝的規(guī)制

最早要求在卷煙外包裝上注明標語的是美國。早在1965年，美國就通過法律規(guī)定卷煙包裝上必須注明“吸煙可能有害健康”。之后，聯邦政府又規(guī)定，各煙草公司必須遵守所在州政府的額外要求規(guī)定。在卷煙警示標志所占的面積方面，目前已有超過30個國家要求警示語必須占到煙盒面積的一半或以上，如澳大利亞要求占到60%，比利時和瑞士要求占56%，巴西、加拿大、新加坡、泰國、委內瑞拉等國家要求占50%。法律規(guī)定煙盒上必須有圖片警示的國家有加拿大、巴西、澳大利亞、新加坡、泰國等12個國家。歐盟準備了42個不同的警示語，其中的主要部分是圖片，例如：躺在解剖臺上的尸體，或咽喉腫瘤的細節(jié)。澳大利亞衛(wèi)生部門制作了14張警示圖片，如肺病患者灰黑色的肺、長滿瘤的口腔、梗塞的血管、腐爛的舌頭等，色彩鮮艷，看后讓人不寒而栗。

此外，許多國家對卷煙產品的制造包裝制定了十分嚴格的強制性技術標準，規(guī)定卷煙有害成分含量的最大允許值并要求煙草公司進行詳細的信息披露。譬如，歐盟對市場上所銷售卷煙的焦油、煙堿和一氧化碳含量都做了詳細的規(guī)定，每支分別不能高于10mg、1mg和10mg。許多國家禁止卷煙包裝上使用“柔和”“淡味”“超淡”等文字。

2.4 對卷煙消費行為的規(guī)制

早在1977年，美國國會就通過議案，把11月12日定為“全美禁煙日”，成為世界上第一個設立“全國禁煙日”的國家。目前，絕大部分州的公共場所都嚴厲禁煙，違者將受重罰。

新加坡政府的禁煙令應該說是全世界最嚴厲的。早在1986年12月1日，國民守則中就列入不吸煙要求。中小學校不錄取吸煙的孩子，汽車開車時吸煙將被吊銷執(zhí)照。在公共場所扔一個煙頭將會面臨500新加坡元的罰款或打4板子。1990年起禁止所有的煙草廣告，違者將被罰款2500美元或6個月的監(jiān)禁。

英國的公共場所禁煙從2007年7月1日起，英格蘭的吸煙者在禁煙區(qū)吸煙將被處罰50英鎊；公共場所若沒有張貼“禁止吸煙”標志，其經營者將被處罰200～1000英鎊；經營業(yè)主若不及時制止吸煙行為，將被處以最高2500英鎊的罰款。

法國為了落實于2008年1月1日生效的公共場所禁煙令，組織了一支由警察、憲兵和士兵組成的超過17萬人的“香煙警察”隊伍。他們巡邏于各個公共場所，一旦發(fā)現違法吸煙行為，立即對當事人處以68歐元的罰款，違法行為發(fā)生的公共場所也被處以雙倍罰款。

《煙草控制框架公約》生效后，其174個簽署國相繼通過了法律法規(guī)，禁止公共場所吸煙行為，并出臺了配套措施。

3 世界煙草政府規(guī)制政策對中國煙草的啟示

3.1 煙草稅制的目標定位應該是“寓禁于征”，即是控制煙草消費，而不是保障政府財政收入

世界各國普遍對煙草課以重稅，原因主要有三個：一是控制煙草消費，保護消費者身體健康；二是增加政府稅收，維護國家利益；三是矯正煙草消費的負外部性。但是，稅收和卷煙控制的內在關系是：提高煙草稅收自然會導致卷煙價格上升，抑制消費，減少對消費者健康的維護；而提高煙草稅收一方面會增加煙草稅收，另一方面煙草需求的降低又會導致煙草稅收的減少，但總的對稅收收入的影響取決于兩者的綜合效應。這就涉及制定煙草稅制的目標定位是控制煙草還是增加財政收入。西方國家煙草稅制的初衷大多是控制煙草，如美國的煙草專項稅主要用于健康教育和醫(yī)療衛(wèi)生。2009年，美國又通過了兒童健康保險項目再授權法案，把聯邦煙草稅率從每包0.38美元提高到每包1.01美元，多增加的稅收用于兒童必要的物質幫助，以降低其吸煙行為。

相比而言，中國確定煙草稅制時并未以控煙為出發(fā)點，而是單純地為了增加政府的財政收入。如，財政部和國家稅務總局發(fā)布的財稅〔2009〕84號文件提到為何要調整卷煙消費稅時強調：“為了適當增加財政收入，完善煙草產品消費稅制度。” 但是，調稅后，國家煙草管理部門明確要求煙草企業(yè)內部消化增加的稅負，卷煙的零售價格不能變，即提稅不提價。所以，雖然卷煙消費稅的調整使中央政府當年多增加了約600億元的收入，但是并沒有影響零售價格和卷煙消費。再者，中國現行的煙草稅收和財政分配制度是在考慮歷史形成的“區(qū)域平衡”的基礎上形成的，“基數固定，增長分成”的分配原則具有“收支掛鉤”的顯著特點，這就造成了一些省份地方政府對煙草稅收的高度依賴，由此產生了支持發(fā)展煙草的強烈內在驅動力。這種行為和控制煙草消費、保護消費者健康的國家戰(zhàn)略是背道而馳的。

3.2 公司制改造、民營化改革是激發(fā)煙草產業(yè)活力的有效途徑

日本政府通過對日煙公司的股份制改造，重構了政府同企業(yè)的關系，實現了日煙公司的有效治理。公司制改造后，政府作為最大股東，只是在重大方面，如發(fā)行新股、修改公司章程、合并或拆分公司、利潤分配、資產處置等需要時進行授權或許可。民營化改革使日煙公司健全了企業(yè)制度，建立了科學的法人治理結構，政府與企業(yè)的關系得到了徹底改變。政府不再是法人，而是股東，從而改變了政府在市場經濟中的雙重身份。改制后的日煙公司獲得了很大的經營自主權、投資權和決策權，為公司長遠發(fā)展和競爭力的提高鋪設了制度性基礎。

3.3 加強煙草的社會性規(guī)制是中國履行《公約》義務、樹立負責任大國形象的必要手段

《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）是世界衛(wèi)生組織指定的全球性控煙公約，中國于2003年11月10日正式簽署公約。截至2014年9月，其締約方已達173個國家和地區(qū)。《公約》對減少煙草需求和供給所必須采取的稅收，煙草成分管制，煙草包裝標簽管制，煙草廣告、促銷和贊助限制，防止煙霧接觸等措施都做了詳細規(guī)定。《公約》極大地推動了世界范圍內的控煙立法，其中普遍采用的方法有：加大吸煙有害健康的宣傳，在較大程度上禁止煙草廣告；限制吸煙場所，在一定范圍內建立無煙的公共場所和室內環(huán)境；禁止向未成年人售煙，阻斷青少年購買香煙的渠道；嚴格卷煙包裝警示，控制煙草的組成部分等。近年來，中國政府對控煙工作高度重視，組建了全國性的控煙領導和執(zhí)法機構，各地紛紛出臺控煙法規(guī)，開展了各種形式的控煙宣傳教育和控煙行動，加強煙草制品的包裝與標簽管理。但是，因為歷史和文化的原因，相比世界性的控煙力度，中國在很多方面還不盡如人意，也飽受國際控煙組織的非難和攻訐。因此，我們要借鑒和吸收西方國家有價值的控煙經驗，加強控煙的社會性規(guī)制，形成一整套完善的控煙社會制度體系，切實履行《公約》義務，在國際上樹立起負責任的大國形象。

當然，控煙措施一定要結合中國國情和實際，準確認識和理解《煙草控制框架公約》的要求，不要過于片面和走極端。應該結合中國煙草產業(yè)實際，不應該盲目地效仿西方國家的做法，在卷煙包裝上使用圖片警示。因為，這一方面會增加卷煙制造成本，另一方面，圖片警示破壞了品牌的完整性，扭曲了整個品牌的形象，不利于中國煙草培育大品牌，提高國際市場競爭力。

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