構建政府部門績效文化 助力行政體制深化改革

杜宏巍

[摘要]中國行政改革的空前復雜性，也使中國行政文化進入到激變、再生的重要關頭。隨著行政績效開始成為評估與考核行政職能的重要標準，這一標準也成為行政文化變革的前進方向。文章從中國本土情景出發，通過規范的科學研究，挖掘提升績效的行政文化所具有的內涵、實施的路徑，是文章的基本出發點。

[關鍵詞]行政體制改革；行政文化；行政績效

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.068

數千年的文明史，使得中國行政文化有著豐厚的歷史積累，近代以來隨著中國現代化的艱難進步，傳統行政文化受到了致命的挑戰，中國行政改革的空前復雜性，也使中國行政文化進入到激變、再生的重要關頭。[1]基于此，文章從中國本土情景出發，通過規范的科學研究，挖掘提升績效的行政文化所具有的內涵、實施的路徑，是文章的基本出發點。[2]

1 基于績效行政文化內涵的剖析

基于績效的行政文化作為行政軟環境約束和硬制度規范的統一體，是行政組織績效考量的制度保障和精神支柱。[3]行政文化包含著行政管理中所存在的從物質形態、活動方式到思維意識的一切文化現象，是一個復合的、多層面的整體組合。[4]基于績效的行政文化由內至外分為四個層面：觀念文化、制度文化、行為文化和標志文化。

制度文化具有規范性和強制性等特點，包括領導體制、組織結構、人際交往方式、行為準則以及各項規章制度和紀律。制度文化是行政績效的重要保障，行政績效好與壞在很大程度上取決于行政制度水平。

行為文化是指行政部門和職員在行政管理及工作中傳承和形成的工作態度和習慣、工作作風和禮儀風范等，是績效觀念文化在政府工作人員行為中的載體。

標志文化是基于績效的行政文化中唯一以物質為載體的文化層面。標志文化是基于績效的行政文化的最外部層面，是行為層、制度層和觀念層的外在載體。

觀念文化是政府部門及其職員在行政管理活動前、中、后三個不同階段中包含的心理意識、倫理道德、理論思想、價值觀念、審美情趣等因素。[5]

2 行政績效文化的價值取向

行政績效文化的價值取向決定了文化的內核，這些價值取向包括法治取向、服務取向、效能取向和創新取向。

法治取向是行政管理的基本品質，依法行政是地方政府干部的行為準則。法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩認為，掌握權力的人容易濫用權力，這是恒久不變的真理。[6]只有真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，才能徹底改變“人治”現象。

服務取向要求政府明確為社會提供公共服務是工作內容、職責要求、行動目的。戴維·奧斯本在《改革政府》中寫道：“民主政府是為他們的公民服務而存在的?！?/p>

效能取向是政府工作效率和工作能力的統一，是政府機關運用其能力、能量，履行其職責，最終實現行政目標所達成的效率、效果和效益的綜合體現。[7]是衡量政府工作績效的重要標準，也是檢驗政府管理現代化、科學化水平的重要標準。[8]

創新取向要求政府根據社會和市場的需求，積極創新行政制度，政府工作人員認真學習、掌握新的知識和技能，培育新的法治、服務和效能理念，為行政變革提供持久精神動力。[9]

3 績效文化建設的必要性

近些年來，伴隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和行政體制改革的深化，政府績效評估與管理迅速成為公共管理理論研究和實踐的熱點問題，并產生了大量的研究成果和實踐模式。

文化引導行動，觀念指揮實踐。威廉·詹姆斯說過：“人的思想是萬物之因。你播種一種觀念，就收獲一種行為?！蔽幕械脑缙诩吧顚拥男叛觥€性傾向、思維意識形態及后期逐漸形成的價值觀、認同感等，根植于政府工作人員心底的文化理念，決定了政府工作人員的決策心理和行為方式，影響了績效型政府建設的成效。只有在文化上不斷革新，才能引領政府治理持續變革。

文化給執行以力量，制度效果取決于文化。美國著名的社會學家波普諾曾指出：“要特別地著眼于政府體制背后的意識形態?！辈煌诮?、國家、民族都有著獨特的文化基因和氛圍，這影響著同樣的政府治理制度在不同國家的建構與執行效果。制度的建構與執行的窘境正是背后的文化力量在左右。要想使制度行之有效，離不開文化氛圍的熏陶和引領。

改革動力包括文化，演進阻力來自文化。著名社會學家馬克斯·韋伯在探討西方資本主義的發展時，從文化層面加以解答，他提出了一個著名的社會學假說，即任何一項偉大事業的背后都存在著一種支撐這一事業，并維系這一事業成敗的無形的文化精神，他稱之為“社會精神氣質”。人總是其生活所在地的文化塑造物，舊文化的積淀會對新文化產生一種本能的抗拒，這自然又形成了改革的阻力。行政改革必須盡可能地將阻力消減，甚至變為動力來促進改革發展。

4 行政文化建設的路徑與手段

圍繞觀念文化、制度文化、行為文化和標志文化四個層面提出構建基于績效的行政文化的發展路徑。

加強行政觀念文化建設?？朔俦疚?、唯我獨尊、任人唯親、唯上唯書、急功近利等思想，樹立“讓人民滿意”的行政理想。這要求政府部門營造良好的組織文化環境，由領導干部身先士卒起帶頭作用，培養整個部門的服務意識和績效意識。要樹立“法治、服務、效能、創新”的行政價值觀，由價值觀激發工作熱情、規范行為方式、考評工作績效，充分發揮價值觀的能動性。

加強行政制度文化建設。以現行的有關法律法規和新實施 《國家公務員法》 為基本依據，建立科學、全面的法治制度文化，將依法治國落實到每一個行政微觀層面，通過健全的制度進行實時防腐和反腐；要深化行政審批制度改革，堅決杜絕行政審批中存在的互為前置現象，對多頭部門管理的行政審批事項要深入研究、積極實踐，取消不必要的監管與審批，釋放市場與社會的活力。

加強行政行為文化建設。其一，加強政治理論和工作技能學習，對工作人員進行崗位標準、工作程序、應變能力和預防預控能力的培訓。以不斷提高工作效率，樹立執政為民的理念，不斷改善行政部門作風和氛圍；其二，堅持評估與考核，以工作效率、公民滿意度等為指標進行綜合測評估；其三，開展行政公務禮儀的宣傳與培訓，深化行政公務禮儀作為工作溝通藝術和接人待物規范的作用。

加強行政標志文化建設。一方面，將辦公區域的布局設計得更加合理，便于為公民服務；另一方面，可以通過標語設計、引導牌、工作流程及職責介紹圖等多種顯性標志傳播行政績效的理念及工作方式。

參考文獻：

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