我國全面開征房產(chǎn)稅的阻力與挑戰(zhàn)分析

朱立宇

[摘要]在美國，房產(chǎn)稅的體系已發(fā)展成熟，在平衡地方財(cái)稅和債務(wù)關(guān)系、促進(jìn)房地產(chǎn)資源有效配置以及促進(jìn)公共服務(wù)在一定范圍內(nèi)的公平享有等方面的良好效果已經(jīng)體現(xiàn)。文章從分析介紹美國房產(chǎn)稅制出發(fā)，通過將中美兩國現(xiàn)行房產(chǎn)稅制進(jìn)行對比，分析了在目前環(huán)境下我國房產(chǎn)稅開征的阻力與動力。

[關(guān)鍵詞]房產(chǎn)稅；稅基與稅率；地方財(cái)政；收入分配

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.171

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。在美國，財(cái)產(chǎn)稅中所謂的財(cái)產(chǎn)盡管在各州所包括的部分不同，不過總結(jié)的話發(fā)現(xiàn)能納入財(cái)產(chǎn)稅征收范圍的有房地產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)兩部分。房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的主要組成部分，其占地方稅收收入的比重一直都在50%以上。房產(chǎn)稅的征收在平衡地方財(cái)稅和債務(wù)關(guān)系、促進(jìn)房地產(chǎn)資源有效配置以及促進(jìn)公共服務(wù)在一定范圍內(nèi)的公平享有等方面的良好效果已經(jīng)體現(xiàn)。

鑒于美國房產(chǎn)稅征收在經(jīng)濟(jì)和社會方面所產(chǎn)生的良好影響，我國于2011年在上海與重慶兩地進(jìn)行了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，兩地在征稅對象、稅基以及稅率的選擇上都采取了比較溫和的政策，結(jié)果并不理想，由此引發(fā)了學(xué)者對房產(chǎn)稅進(jìn)一步改革的思考。在房產(chǎn)稅征收的法理依據(jù)、征收對象、稅基以及稅率的選擇上都產(chǎn)生了不同的看法。

1 我國房產(chǎn)稅征收的依據(jù)及現(xiàn)狀

伴隨著1994年中央與地方政府之間的分稅制改革，省、市之間到目前為止已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的并各具地方特色的稅權(quán)劃分模式。我國地方政府間稅收收入劃分主要采用分權(quán)的模式，但是不同地區(qū)各有差別。現(xiàn)行地方政府間稅收收益權(quán)的主要模式是在省級與地市級之間設(shè)共享收入，地市級具有相對獨(dú)立的稅收收入來源，而省級則沒有。房產(chǎn)稅就作為地方稅種不與省級共享。

1.1 我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅征收的依據(jù)

當(dāng)前我國房產(chǎn)稅征收是依據(jù)1986年和1988年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》和《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》。條例規(guī)定房產(chǎn)稅的征收采用從價(jià)和從租相結(jié)合的方式。房屋用于居住的，房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值一次減去10%至30%后的余值計(jì)算繳納；房產(chǎn)用于出租的，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)。

1.2 我國房產(chǎn)稅征收的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的關(guān)于房產(chǎn)稅的法律法規(guī)中適用的大部分政策都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下制定的。當(dāng)時(shí)我國個(gè)人擁有住房的比例很小，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的住房都由單位安排，居民一般不具有房產(chǎn)的所有權(quán)，為了不浪費(fèi)行政資源，對個(gè)人非營業(yè)用房產(chǎn)不征收房產(chǎn)稅是符合實(shí)際的；隨著改革開放的深入，我國的制度安排和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，房地產(chǎn)市場也發(fā)生了深刻的變化。城鎮(zhèn)居民擁有個(gè)人住房的比例不斷增加，與此同時(shí)，房產(chǎn)的價(jià)值也不斷增加，盡管房產(chǎn)的增值幾乎全部來自于土地，但是增值的大部分都?xì)w購房者所有。不難看出，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅稅制已經(jīng)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既不能反映房產(chǎn)的市場價(jià)值，也不符合稅收量能課稅的原則，使其調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。因此，改革勢在必行。

2 我國征收房產(chǎn)稅的阻力與挑戰(zhàn)

我國房產(chǎn)稅全面開征主要存在兩個(gè)方面的阻力與挑戰(zhàn)：法理上的阻力，制度設(shè)計(jì)中的挑戰(zhàn)。

2.1 房產(chǎn)稅征收法理上的阻力

美國房產(chǎn)稅的征收之所以能順利進(jìn)行并產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)以及社會效果，其中一個(gè)重要的原因就是美國土地的私有制。在美國，房產(chǎn)的所有者不僅對房產(chǎn)擁有所有權(quán)，而且對房產(chǎn)所在的土地也擁有所有權(quán)；在中國，土地是公有的，房產(chǎn)的所有者只是對房產(chǎn)擁有所有權(quán)，對房產(chǎn)所在的土地?fù)碛杏邢弈晗薜氖褂脵?quán)。房產(chǎn)升值的根源是土地價(jià)值的上升，而且在長期，房屋的價(jià)值是貶值的。與此同時(shí)，政府對城市發(fā)展以及房地產(chǎn)周邊地區(qū)的投資所帶來的收益的最終歸宿是政府而不是暫時(shí)對這塊土地?fù)碛兴脵?quán)的個(gè)人。因此，土地的公有制以及房產(chǎn)的私有制使得人們對房產(chǎn)稅征收的合理性有所懷疑。

2.2 房產(chǎn)稅征收制度設(shè)計(jì)中的挑戰(zhàn)

房產(chǎn)稅的征收是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，其中征收對象、稅基以及稅率的確定是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。

2.2.1 征收對象的選擇

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征收對象并不包括非營業(yè)用房產(chǎn)，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍意味著居民非營業(yè)用住房將納入征稅范圍，那么如果將城鎮(zhèn)居民住房納入征稅范圍，那么農(nóng)村居民住房是否也要征收房產(chǎn)稅？是只對增量房征稅，還是將存量房也納入征稅范圍？對于第一個(gè)問題，城鎮(zhèn)居民會因?yàn)槠渌鶕碛械姆慨a(chǎn)的價(jià)格上漲而獲利。在短期內(nèi)農(nóng)村土地以及房產(chǎn)的價(jià)格并不會有很大變化的情況下，將農(nóng)村房產(chǎn)排除在征稅范圍之外是合理的；長期來看，隨著城鎮(zhèn)化的推移，以前的農(nóng)村很可能就會成為城市的周邊，這帶來的影響就是土地以及土地上的房產(chǎn)的價(jià)格迅速地上漲。盡管農(nóng)村的土地集體所有制限制了土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓以及出租，但原來用于自住的房子變成經(jīng)營性房產(chǎn)后就會獲得較多的財(cái)產(chǎn)收入，而這都源于土地價(jià)格的上漲。此時(shí)對農(nóng)村房產(chǎn)不再征收房產(chǎn)稅就不合理了。

是否將存量房納入征稅范圍也是一個(gè)難點(diǎn)。從上海與重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)來看，不管是上海放棄對存量房的征稅還是重慶只對高檔存量房征稅的政策都沒有達(dá)到增加該地財(cái)政收入的效果。如果對所有的存量房征稅，確實(shí)可以明顯增加地方財(cái)政，但同時(shí)也會增加居民的稅賦。只是單純地?cái)U(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，而不相應(yīng)地減少其他方面的稅收，這樣只做加法而不做減法的政策也未必合理。

2.2.2 稅基的選擇

現(xiàn)行的房產(chǎn)稅是按房產(chǎn)余值計(jì)征的，即房產(chǎn)原值一次減除10%～30%，年稅率為1.2%； 對于用于出租的房產(chǎn)，按房產(chǎn)出租的租金收入計(jì)征，稅率為12%。房產(chǎn)余值是根據(jù)房產(chǎn)原值計(jì)算得到的，反映的是房產(chǎn)的歷史成本，在房價(jià)日益高漲的今天，仍然用房產(chǎn)余值作為稅基顯然不能達(dá)到房產(chǎn)稅征收的目的。

那么對于稅基，是選擇從量計(jì)征還是從價(jià)計(jì)征呢？從量計(jì)征是按人均住房面積或是家庭擁有房產(chǎn)套數(shù)計(jì)征。對于按照面積計(jì)征，盡管方法簡單，準(zhǔn)確性高，但缺乏公平。相同面積的房產(chǎn)在不同的城市、同一城市的不同地段價(jià)格都會相差很大；對于按照房產(chǎn)套數(shù)計(jì)征，由于每套房子的面積不同，套數(shù)越多并不意味著面積就越大。因此，不論是按照面積還是套數(shù)都有失偏頗。從價(jià)計(jì)征是按照房產(chǎn)的價(jià)值來征稅，盡管從價(jià)計(jì)征已是國際慣例，但其用于中國的房產(chǎn)稅仍存在一些問題：（1）房產(chǎn)稅是對財(cái)富的存量征稅，工作時(shí)高收入時(shí)所擁有的房產(chǎn)在退休后就很難承擔(dān)高額的房產(chǎn)稅了。（2）對于房產(chǎn)的估值是個(gè)巨大的考驗(yàn)。在美國，估值體系已有60多年的歷史，在已建成的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，之后的每一次估值都只須在前一次的基礎(chǔ)上進(jìn)行適量修改。而對于我國，這項(xiàng)浩大的工程幾乎需要從零開始。盡管我國的不動產(chǎn)登記已經(jīng)開始進(jìn)行，但其中存在的種種阻力使得其進(jìn)展十分緩慢。

2.2.3 稅率的選擇

稅率的選擇國外一般采用比例稅，以美國為例，稅率從0.3%到3%不等。我國房產(chǎn)稅稅率的選擇要確定在一個(gè)合理的范圍，不論過高還是過低都會使房產(chǎn)稅征收的結(jié)果與其初衷背道而馳。稅率過高，稅收增加的同時(shí)人民的稅賦會加重，也會抑制經(jīng)濟(jì)活動的進(jìn)行；稅率過低，房產(chǎn)投資者的收益盡管也會下降，但其仍然可以獲得比在其他領(lǐng)域投資更多的收益，這樣就不能達(dá)到控制房價(jià)的預(yù)期效果。

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