應對巨災風險的國際經驗及啟示

高曠楷(Kurt+Karl)

然災害對社會經濟和居民生活造成的危害和影響往往是觸目驚心的。根據瑞士再保險Sigma數據，2006年～2015年，全球因自然災害事件造成的年均經濟損失經調整通脹因素后為1920億美元，其中約70%沒有保險保障，即十年總計保障缺口高達1.3萬億美元。地震、洪水和風暴是全球面臨的三大主要自然災害，對人口和財產價值集中度較高的地區造成的損失非常嚴重。

強化災害保險保障能力

全球自然災害保障缺口規模龐大，而且隨著時間的推移在不斷增長。一方面，財產價值的增加和城市化進程的加快使得風險積累尤為顯著。風險積累的增速超過了保險深度的增長速度，這就使得保障缺口（總經濟損失與保險損失之間的差額）也不斷擴大。另一方面，隨著新興市場財產價值的不斷增加，及其在全球GDP中所占份額的增長，也拉升了全球保障缺口的規模。在1970年～2015年的45年間，全球災害損失對經濟的影響程度在不斷加深。

2015年，全球共發生198起自然災害，是有記錄以來自然災害數量最多的一年，自然災害帶來的相關損失約800億美元，主要是亞洲、北美洲和歐洲的地震、熱帶氣旋、其他強風暴和干旱造成的。其中，尼泊爾地震是這一年度經濟損失最大的自然災害，估計損失為60億美元，并使亞洲成為去年自然災害經濟損失最大的地區。2015年，由保險業承擔的自然災害損失為280億美元，相當于GDP的0.04%，或全球財產險直接保費收入的1.8%。

對中國而言，自然災害呈現出類型多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重等特點。首先，中國是全球地震災害最為頻發的國家之一。如2008年汶川地震共造成69227人死亡，是新中國成立以來破壞力最大的地震，造成四川、甘肅、陜西等省直接經濟損失共計8450億元人民幣，災區的住房、通訊、交通、水利、生態等方面也受到嚴重破壞。然而，保險賠償僅為18億元人民幣，約占經濟總損失的0.2%。其次，中國也頻繁遭遇臺風侵襲，臺風平均每年登陸中國10余次，給沿海的廣東、福建、浙江等地區造成了嚴重損失。例如，2015年2月臺風彩虹，造成廣東、廣西等地562300公頃農田被淹，經濟總損失達45.72億美元，然而保險損失僅約為4億美元，約占總損失的8.7%。第三，中國約有三分之二的國土面臨洪水威脅，特別是長江、黃河等七大江河中下游地區，集中了全國一半以上的人口、三分之一的耕地面積、七成以上的工農業產值，而這一區域洪澇災害威脅嚴重。例如，2016年6月30日以來發生在中國長江中下游沿江地區及江淮、西南地區東部等地因持續強降雨引發的嚴重水災。根據民政部數據，截至7月8日，因強降雨而引發的洪澇、風雹、泥石流等災害已造成江蘇、安徽等11個省直接經濟損失達670.9億元人民幣。而據保監會統計，截至7月6日，安徽和湖北的保險索賠金額約為10億元人民幣左右，僅占兩省經濟總損失的2.2%。

從以上可以看出，中國遭受自然災害損失程度高，而保障程度偏低。根據sigma研究，中國是全球自然災害保險保障缺口第三大的國家，預期年均未保險損失高達227億美元，占全球總缺口比例約19%，其中，洪水風險導致了近一半的預期未保險損失。因此，提高自然災害保險深度，強化災害保障能力刻不容緩。

彌補災害保障缺口的國際經驗

對任何國家和地區而言，彌補日益增大的自然災害財產保障缺口都是個艱巨的挑戰。公共部門和商業部門合作對于彌補缺口至關重要。根據目前的國際經驗，政府部門和保險業可以發揮各自更加積極的作用，促進風險轉移。

首先，政府在建立和推行風險標準方面起到了重要作用。例如，在美國、日本、加拿大和澳大利亞等發達市場，嚴格的建筑規范提升了建筑物抵御災害風險的能力，從而提高了可保性。美國佛羅里達州因為嚴格的建筑規范，減少了聯邦政府在颶風之后的財政支出。政府還可以通過風險分區來抑制高風險地區的開發，或在災后通過激勵措施鼓勵居民遷出高風險地區。

第二，政府引入了強制性保險計劃，建立了保障能力充足的“風險社區”，從而向個人和企業推廣風險轉移解決方案，同時有助于消除逆向選擇風險。在歐洲，雖然強制計劃在保障范圍和制度設置方面各不相同，但幾乎所有計劃都與標準建筑火險相掛鉤。而除了瑞士和冰島，多數歐洲國家的建筑火險非常普及，投保率在90%或以上。即使是瑞士，在大多數省，建筑也要投保強制火險，其中19個省的強制保險是由壟斷的國有保險公司提供，3個省由商業保險公司提供，僅4個省的火險是自愿性投保的。強制計劃通過與現有保險合同進行捆綁，保險公司收取保費和處理理賠，從而使得解決方案更具有成本效益。

第三，公共部門也在積極探索新型風險轉移方式，運用創新提升高風險地區的可保性。例如，Flood Re是英國在2015年夏季推出的一項面向住宅財產的保險計劃，其目的是為英國境內洪水風險最高的住宅提供成本低廉的洪水保障。據估計，約1%～2%的英國家庭，即30萬～50萬戶因此受益。Flood Re是歸保險行業所有并管理的非營利性洪水再保險基金。保險公司可將高于指定洪水風險的相關風險轉移給該基金。如果發生洪水事件，Flood Re會補償保險公司支付給屋主的賠付。英國保險公司協會透露，對于個人保單，該再保險費用年均成本為10.5英鎊，或占保單金額的2.2%。盡管價格低廉，但這些資金足以為200年一遇的洪水事件提供保障。除了保險公司的分保保費之外，Flood Re的資金還來自于向保險公司征收的附加費，征收基礎是保險公司在住宅財險市場的份額。此外，該基金還會在再保險市場轉分保。Flood Re在財務上獨立于政府。僅當基金在籌建階段出現特大損失時，才得到英國政府的貸款，且貸款仍需償還。英國政府同意在2015～2016年增加防洪支出3.7億英鎊，并根據其后5年的通脹水平增加預算。

從以上國際經驗中不難看出，保險業在其中發揮了極為關鍵的作用。保險公司可以憑借自身的優勢，對風險產品進行定價，并鼓勵企業積極防范風險的措施。在美國，政府提供的洪水保障存在著一定缺口，這為產品創新創造了機會。例如，2015年6月，美國商業保險公司Affinity Insurance Services推出了一個商業洪水保險產品系列，包括超額保險和更寬松的承保條件，與美國國家洪災保險計劃（NFIP）產品形成補充、并彌補了洪水保障缺口。

此外，在亞洲、拉丁美洲、加勒比地區和非洲的很多國家和地區，政府、非盈利性國際組織，以及商業保險機構試點了一些農業指數保險產品，這些產品在高透明度、低交易成本、快速賠付和客觀性方面具有優勢，不但能向處于弱勢的低收入家庭提供低成本且有效的保險產品、而且也分散了自然災害帶來的損失。目前，很多小額保險計劃都通過天氣指數保險產品為農作物損失提供保障。

對中國的啟示

2016年7月1日起，中國城鄉居民住宅地震巨災保險產品正式全面銷售，這也標志著中國城鄉居民住宅地震巨災保險制度正式落地。為了進一步應對自然災害可能帶來的經濟損失、不利的社會經濟后果以及隨之產生的財政風險，在此基礎上，政府應該充分利用商業保險公司的專業特長，多方合作，共同不斷完善自然災害保障體系，將災害風險保險以及減災防災和降低風險的措施相結合，以應對財產風險保障不足并彌補保障缺口。在這個方面，瑞士再保險于2016年7月攜手黑龍江和廣東省政府實施的指數保險項目，被證明是非常成功的探索。指數保險方案創新使用了衛星和氣象數據，針對當地巨災類型設計了“黑龍江省農業財政巨災指數保險”和“廣東省財政風險巨災指數保險方案”。相比傳統的保險，政府利用商業保險可以大幅度提高可使用涉災預算額度，并將其納入災害救助和災后修復重建機制，提高了政府應急、應災、救助、重建的綜合能力和實力。

從國際經驗和最佳范例可以看出，政府和保險業應側重于以下方面的建設和發展：

首先，利用數據分享平臺，向居民和中小企業提供能夠負擔得起的自然災害保險產品，降低自然災害可能產生的經濟風險。一方面，公共部門可以提升和分享現有的自然災害風險數據庫，為保險公司提供可靠數據，促進相關保險產品的開發和承保。另一方面，保險業需要更加注重產品創新，積極推廣小額保險和指數保險，采取產品捆綁的方式，促進自然災害保險保障的普及。

其次，政府部門可以基于保險條款以及相關的災害風險管理計劃，加強并實施抗災建筑規范等相關標準、監管防洪措施，并鼓勵居民和中小企業積極采取減災措施，提高居民房屋和中小企業建筑抵御自然災害的能力，在此基礎上，保險公司可以進一步擴大和提高可保性，從而建立可持續的災害保障體系。

最后，災后補償要充分發揮國內外再保險/保險市場風險轉移和風險分散的積極性，一方面可以緩解地方政府的財政壓力，另一方面也能夠及時補充地方政府用于救助受災人口和支持基礎設施災后重建的資金。