進口預包裝食品標簽瑕疵法律法規適用

●李嘉惠/文

北京市豐臺區食品藥品監督管理局

近年來，隨著我國經濟發展水平提升，人民生活質量也在不斷提高，消費者對進口預包裝食品的需求日益增強，對進口預包裝食品安全、營養成分等方面的信息了解需求也越來越強烈，進口預包裝食品標簽這時就起到了不可代替的作用。但是進口預包裝食品缺乏中文標識、宣傳用語，營養成分表標示不規范、標簽瑕疵問題層出不窮。

一件預包裝食品標簽瑕疵舉報案引發爭議

近日，北京市豐臺區盧溝橋鄉食藥監管所接到投訴舉報：“某大型商超銷售的進口食品標簽瑕疵不符合食品安全標準，要求食藥監管部門依法查處。”某大型商超向盧溝橋鄉食藥監管所提供了與供應商簽訂的采購合同、各種相關資質證書，包括衛生證書、海關關稅稅單，證明其盡到了合理的審查義務。在該案內部討論中，執法人員對該大型商超銷售的進口食品標簽瑕疵是否符合食品安全標準，是否進行行政處罰產生分歧。

進口預包裝食品的有關法律要求

2015年10月1日正式實施的《食品安全法》第91條對食品進出口環節安全的監管部門做出了規定：“國家出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監督管理。”第92條第2款規定：“進口的食品、食品添加劑應當經出入境檢驗檢疫機構依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規的規定檢驗合格。”所謂“檢驗合格”，按照《進出口商品檢驗法》第5條、第6條規定，列入目錄的進口商品，必須經過出入境檢驗檢疫機構進行檢驗。必須實施的進口商品檢驗，是指確定列入目錄的進出口商品是否符合國家技術規范的強制性要求的合格評定活動。合格評定程序包括：抽樣、檢驗和檢查；評估、驗證和合格保證；注冊、認可和批準以及各項的組合。根據以上規定，對于進口到我國境內的食品、食品添加劑而言，雖然經過出入境檢驗檢疫部門的檢驗，但并不能保證每件產品都是安全的，只是證明對該件產品的同批次產品進行了抽驗并檢驗合格。

《食品安全法》第95條第2款則對進入國內市場上銷售的進口食品、食品添加劑監管部門進一步明確由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門：“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門對國內市場上銷售的進口食品、食品添加劑實施監督管理，發現存在嚴重食品安全問題的，國務院食品藥品監督管理部門應當及時向國家出入境檢驗檢疫部門通報。國家出入境檢驗檢疫部門應當及時采取相應措施。”

因此，針對本案出現的該大型商超提供了《進口食品中華人民共和國出入境檢驗檢疫衛生證書》、《進口關稅繳款書》、《報關單》等證據材料，食品藥品監督部門仍有權對該產品實施監督管理。

判斷食品安全標準

《食品安全法》第125條第1款第4項規定：“食品生產經營者采購或者使用不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關產品。”有此情形的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品。這是為了落實新實施的《食品安全法》確立的進貨查驗制度，法律對食品經營者規定的一項重要法律義務，要求食品經營者對供貨者的資質和購進食品的安全性進行檢查，這不僅是保證食品安全的重要措施，也是保護食品經營者合法權益的重要制度。

對于是否符合食品安全的判斷標準，理論界和實務界尚未達成一致，總而言之有以下幾種: 一是實害說，即判斷是否符合食品安全標準，應以造成實際損害為前提; 二是危險說，即食品質量不符合安全標準，判斷標準應是食品檢驗不合格，已經造成實際的人身危險; 三是規范說，即食品安全的判斷標準，應當以法律、行政法規、國家標準為主，輔之行業標準、企業標準等規范，嚴格依據成文的規范標準來判斷，一旦不滿足相關標準的要求，即屬于不符合食品安全標準。筆者認為，以上觀點各有缺陷，難以采用。關于實害說，此說認為需要造成消費者實際損害方可主張，過度限制了消費者知情權，實質性影響到消費者的健康，將使《食品安全法》懲罰性條款和引導性效用被削弱，有悖于該條的立法目的，因此在實踐中逐漸被棄用。關于危險說，實際上是對實害說的修正，雖然其對食品安全標準的程度從實害結果降低為產生危險，但仍然存在放縱市場主體的不規范行為的風險，且危險是否存在、危險的程度大小如何均難以認定，一方面可能造成裁判尺度不統一，另一方面容易使違規的市場主體逃脫責任，因此，亦不宜采用此說。關于規范說，由于不同的標準的制定有不同的目的，有的是為食品安全監管所需，有的僅為行政管理方便而設，違反不同規范目的的標準，應有不同的法律后果，而這恰恰是規范說所忽視的。

因此，筆者認為，符合食品安全的判斷標準，應當采用“安全要件說”，即區分法律、行政法規和各類標準的規范目的，應以規范食品安全、確立食品安全標準的規范作為判斷依據，對于僅具有管理性、行政性等其他作用的標準，不作為食品是否符合安全標準的依據。

食品外包裝標簽的判斷

在食品安全標準中，比較容易判斷的是對于人身、財產安全能產生實質影響的安全標準，比如食品成分、保質期、添加劑含量等。實踐中經常被忽視的是對于食品外包裝標簽的安全性判斷。《食品安全法》第67條第1款對預包裝食品標簽做了一般性、綱領性的規定：“預包裝食品的包裝上應當有標簽。”食品外包裝標簽與食品安全是表與里的關系，無合格、規范的外包裝標簽，消費者權益保護無從談起，食品安全只能成為空中樓閣，因此，食品外包裝的標簽應當屬于食品安全標準的范疇。

《食品安全法》第97條對進口的預包裝食品、食品添加劑標簽、說明書做了具體的規定：“進口的預包裝食品、食品添加劑應當有中文標簽；依法應當有說明書的，還應當有中文說明書。標簽、說明書應當符合本法以及我國其他有關法律、行政法規的規定和食品安全國家標準的要求，并載明食品的原產地以及境內代理商的名稱、地址、聯系方式。預包裝食品沒有中文標簽、中文說明書或者標簽、說明書不符合本條規定的，不得進口。”

關于符合我國食品安全國家標準的要求，國家衛計委2011年制定的《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2011）是根據《食品安全法》的技術要求制定的強制性國家標準，對預包裝食品（含進口預包裝食品）的標簽做了全面、系統的規定，進口的預包裝食品標簽均應符合此標準。

進口預包裝食品標簽瑕疵法律責任

《食品安全法》第125條第2款規定：“生產經營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款。”此款規定可以視作上文提到《食品安全法》第125條第1款的但書，是在第1款違法行為適用相對較輕的法律責任的基礎上，又再次根據標簽違法行為的輕微程度適用更輕的行政處罰，進一步體現了“過罰相當原則”。立法機關考慮根據實際情況分清責任，生產經營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的輕微違法行為，應當給予一定程度的容忍，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令改正。

《食品安全法》第136條規定：“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應當依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。”根據本條規定，食品經營者經營的食品不符合食品安全標準，但是符合以下三個條件的，可以免予處罰：一是履行了《食品安全法》規定的進貨查驗義務；二是有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準。經營者負有舉證義務，必須拿出充分證據，證明自己確實不知道所采購的食品不符合食品安全標準。三是能如實說明其進貨來源。

在本案中，某大型商超向食品藥品監督管理部門提供了該商品的進貨臺賬、與供應商簽訂的采購合同，供應商也提供了各種相關資質證書，包括衛生證書、海關關稅稅單，有充分證據證明其基于對國家檢驗檢疫機構出具文件的信賴而認為涉案食品符合我國食品安全標準，難以認定其存在明知所采購的食品不符合食品安全標準而予以銷售的情形。同時符合以上三個條件，食品藥品監督管理部門對其免于處罰，責令改正并依法沒收其不符合食品安全標準的食品。