地方政府基本公共服務均等化測度及空間差異研究
——基于廣東省21個地市的數據

邵燕斐，　鄭若萍，　陳曉敏

(1.五邑大學 經濟管理學院，廣東 江門　529020；2.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢　430074)

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地方政府基本公共服務均等化測度及空間差異研究
——基于廣東省21個地市的數據

邵燕斐1,2，鄭若萍1，陳曉敏1

(1.五邑大學 經濟管理學院，廣東 江門529020；2.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢430074)

使用泰爾指數和TOPSIS方法對廣東省21個地市的基本公共服務均等化水平進行實證研究。研究結果表明：各地方政府的基本公共服務均等化水平存在顯著的差異，但整體水平穩中有升;珠三角、東翼、西翼、粵北山區地區的區域間差異占比逐漸增大，但內部差異逐漸縮小;基本公共服務水平空間分布呈現珠三角和東翼地區高值集聚，西翼和山區低值集聚的兩極分化態勢。因此，加大非珠三角地區財政支付轉移力度、實現地區間醫療衛生服務協同發展、建立合理的地方官員績效考核機制等措施有助于基本公共服務更趨合理化。

廣東省；均等化；公共服務；TOPSIS

政府公共服務能力的強弱是政府社會管理水平高低的重要標志。基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟發展相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是保證人類生存與發展最基本條件的均等化。公共服務是社會管理的重要內容，是國家保護個人最基本的生存權、發展權以及實現人類全面發展所需要的基本社會條件。實踐證明：基本公共服務均等化對維護社會和諧安定，促進社會公平公正，縮小區域和城鄉發展差距和確保人民共享社會發展成果都具有重大的現實意義。在現階段，基本公共服務的供給數量、供給質量與供給效率同人們群眾日益增長的公共服務需求間的矛盾越來越突出。隨著社會經濟的快速發展，地方政府的財政收入一直保持穩定快速增長，但由于各地區經濟條件、歷史發展和政府財政能力等方面的原因，使得地區之間、城鄉之間、公民之間的公共服務水平出現非均等化現象。從現實情況來看，廣東省也不例外，比如在基本公共服務的分配方面還存在著一些不均衡的現象，一些偏遠地區和弱勢群體無法充分地享受到基本公共服務。廣東是改革開放的最前沿，其基本公共服務均等化水平的空間演化特征有其特殊性，研究廣東省的公共服務非均等化問題及其影響因素，對于今后調整公共服務設施體系，縮小地區與城鄉間差距等具有十分重大的意義。因此，研究廣東省基本公共服務均等化水平不僅可以為珠三角公共服務的長遠發展提供決策依據，也可以為研究其他經濟圈及更小范圍區域公共服務問題提供理論參考與實踐借鑒。基于此，本文以廣東省為例，在建立基本公共服務水平指標體系的基礎上，選取了教育文化、衛生醫療、社會保障、交通郵電、基礎設施5種維度，運用泰爾指數和TOPSIS法測算21個地市基本公共服務供給水平和地區差異。在此基礎上，提出了相關政策建議，為實現基本公共資源在地區間和諧分配與推進基本公共服務均等化戰略提供理論基礎與和政策支撐。

一、文獻綜述

基本公共服務均等化的理念最早由英國學者在總結財政聯邦主義經驗時提出，他們將公共財政的公平與效率相結合，希望以此來解決財政轉移支付中出現的問題。賈康認為基本公共服務均等化包含居民享受基本公共服務的機會均等和效果均等兩個方面，公民享有的教育、醫療、社保、就業等基本公共服務應該一致[1]。曾紅穎認為基本公共服務均等化實質是居民享受基本公共服務的機會均等，享受的基本公共服務水平大致相當，實質是強調“底線均等”[2]。傅小隨等認為公共服務均等化是指盡可能使公民享有同樣的權利，即通過政府干預來消除居民間財富、收入和消費之間的差距，其最終目標就是促進居民消費的均等化[3]。構建科學合理的指標體系是測度一個地區基本公共服務水平的前提條件，目前，學術界主要從教育文化、衛生醫療、社會保障、交通郵電、基礎設施等視角對基本公共服務均等維度化進行研究。例如，戚學祥構建了6個二級指標和33個三級指標，運用差異系數法測算了四川省基本公共服務均等化程度，發現該省基本公共服務均等化差異在逐年縮小，各市、州的均等化程度巨大[4]。林閩鋼等選取了基礎教育均等化指數、基本醫療衛生均等化指數、基本社會保障均等化指數和基礎設施均等化指數四個指標，使用層次分析法研究了江蘇省基本公共服務均等化存在的主要問題，認為加大落后地區基礎設施投入力度非常關鍵[5]。宋潔構建了基礎教育、醫療衛生、就業、基礎設施等7個一級指標，運用X省1991—2009年的數據，研究該省基本公共服務均等化水平，發現其并非隨著時間推移和經濟增長而越高，地方政府公共服務均等化水平的提高依賴于約束與激勵機制的重構[6]。唐天偉等使用2003—2012年我國省級數據，構建了基礎教育、公共醫療、社會保障3個二級指標，發現東部、中部和西部地區間的基本公共服務水平存差異較大[7]。安體富等構建了公共衛生、公共安全、社會保障等7個二級指標，研究了中國2000—2006年的基本公共服務均等化水平，發現地區間公共服務水平的差距呈現逐步擴大的趨勢，尤其是科學技術、社會保障、環境保護和公共衛生[8]。楊海山等構建了社會保障、住房保障、衛生醫療、文化教育、公共安全、資源環境保護和基礎設施建設7個指標，對山東省各地區基本公共服務均等化進行實證分析，發現山東各地區間義務教育和社會保障基本公共服務均等化系數占有較高均等化水平，但醫療衛生和基礎設施建設化水平處于較低水平[9]。本文在現有文獻的基礎上，構建了教育文化、衛生醫療、社會保障、交通郵電、基礎設施5個一級指標，每個一級指標下分別設置若干個二級指標,如表1所示。

表1　廣東省基本公共服務均等化測度指標

二、廣東省基本公共服務均等化的模型構建

本文在范柏乃等[10]、戚學祥[4]的研究基礎上，采用泰爾系數方法，使用廣東省21個地市2004—2013年的統計數據，探索了其基本公共服務整體差異程度的動態變化過程與演變趨勢，相關數據來自歷年的《廣東統計年鑒》、各地市統計年鑒與統計公報。

泰爾系數對經濟發展、收入分配等均衡與不均衡狀況進行定量化的描述。泰爾系數又稱泰爾熵，最早由Theil和Henri在1967年首先提出來的，它不僅可以用來衡量個人之間或者地區間的收入不平等程度，還可以將總體差距分解為組間差距和組內差距。泰爾系數有兩種指標：泰爾系數T和泰爾系數L，兩者的區別在于泰爾系數L以人口比重加權計算，而泰爾系數T以收入比重加權計算。如果以人口比重加權，泰爾系數L的計算公式為：

(1)

式中：n為地區(部門)的個數；yi為i地區(部門)收入占全部地區(各部門總計)的份額；pi為i地區(部門)人口占全部地區(各部門總計)的份額。泰爾系數越大，表示收入分配差距越大，反之，表示收入分配越均衡。如果以收入比重加權，則泰爾系數T的計算公式為：

(2)

本文在測算廣東省公共服務均等化的泰爾指數時，使用泰爾系數L，以各地市年末人口數量加權計算。由于難以獲得人均公共服務數據，將公式轉化為：

(3)

式中，y指全省某一指標的整體公共服務水平；yi指第i市該指標的公共服務水平；p指廣東省人口總數量，pi指第i市的人口數量。如式(4)所示，進一步將泰爾指數分解成組間差距與組內差距，還可以計算組內和組間對總體差距的貢獻率。

(4)

式中，i=1，…，4，表示將廣東省分為珠三角、東翼、西翼、粵北山區4個組；yij指第i組中第j地區的基本公共服務水平；pij指第i組中第j地區的人口數量。本文采用加權算數平均法進行處理，以衛生醫療維度指標為例，計算公式如下：

T=αX1+βX2+χX3+δX4+εX5

(5)

式中，T表示衛生維度的泰爾指數；α、β、χ、δ、ε分別代表衛生技術人員數、衛生人員數、床位數、醫療衛生機構數、注冊護師與護士數5個二級指標的權重，且賦予各維度指標相同的權重，即1/5。

三、廣東省基本公共服務均等化水平測度結果

(一)公共服務均等化整體水平穩中有升

根據公式(3)可以計算出2004—2013年廣東省21個地市的教育文化、衛生醫療、社會保障交通郵電和基礎設施5 個維度的公共服務均等化指數值和總指數，如表2所示。可以發現，在2004—2007年間，廣東省公共服務均等化總指數呈增長趨勢，由 2004 年0.264 43升至 2007年峰值 0.276 34。但自2008年后，泰爾指數下降至2013年0.252 65，表明在樣本年間廣東省的基本公共服務均等化水平有所改善。其原因是：廣東省于2009年頒布了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009—2020年)》，明確提出要合理界定各級政府的基本公共服務事權和支出責任，進一步調整和優化公共財政支出結構，逐步提高基本公共服務支出所占比重。因此，自2010年起，廣東省公共服務均等化泰爾指數有較大程度的下降，均等化水平逐漸提高。另外，在5項基本公共服務中，教育文化指標的均等化水平維持在 0.20 左右，總體均等化水平比較穩定。醫療衛生指標的泰爾指數呈現“上升—下降”趨勢，具體表現在2004—2009年間逐年上升，并達到2009年峰值0.137 33，隨后逐漸下降。社會保障的泰爾指數在2004—2009 年間一直保持平穩增長趨勢，但2009—2013年間有所下降。交通郵電與基礎設施指標的泰爾指數整體呈現下降趨勢，即公共服務均等化水平不斷上升。

(二)區域間差異占比逐漸增大

根據公式(4)對廣東省基本公共服務水平總差異進行分解，即將總差異分解為珠三角、東翼、西翼、粵北山區地區間的差異，測算結果見表3。可以看出，在2004—2009年期間，廣東省區域間的教育文化、衛生醫療泰爾指數逐漸增加，即公共服務等化水平下降，而在2010—2013年期間，相應的公共服務等化水平逐漸上升。另外，5個指標的公共服務均等化水平波動不大，只有交通郵電指標的泰爾指數變動明顯，由 2009年 0.113 01上升到2013年0.155 62。總體而言，珠三角、東翼、西翼、粵北山區四大地區差異呈下降或無明顯上升趨勢。同時，區域間泰爾指數占區域總差異的比重增幅較大，尤其是教育文化、衛生醫療、社會保障、交通郵電比重均超過 50%，表明廣東省公共服務差異中區域間差異比重將不斷增大。

表2　廣東省基本公共服務均等化指數測算結果

表3　區域間泰爾指數及其占區域總差異的比重

(三)地區內部差異逐漸縮小

對廣東省區域總差異進行空間分解還可以得到珠三角、東翼、西翼、粵北山區各自區域內部的差異，結果見表4。可以看出，四大地區基本公共服務均等化的泰爾指數呈下降趨勢，表明其公共服務均等化水平得到改善。其中，四個地區的教育文化和社會保障維度均等化指數都表現出下降趨勢，西翼和粵北山區的教育文化泰爾指數下降最明顯，分別由 2004年的0.005 2和0.005 5下降到2013年的0.001 2和0.002 0。珠三角和西翼地區的衛生基本公共服務均等化指數整體呈上升趨勢，分別由 2004年0.026 1和0.000 5上升到2013年的0.032 1和0.000 9，而東翼和粵北山區的均等化水平有所上升，分別由 2004年0.002 7和0.002 7下降到2013年的0.002 6和0.001 3。將珠三角、東翼、西翼、粵北山區的區域內部差異進行對比分析可發現：珠三角和東翼地區差異較西翼和粵北山區地區內部差異明顯，其基本公共服務均等化程度較低。雖然西翼和粵北山區經濟水平相對較低，但近年來，這些地區不斷深化公共財政體制改革，不斷健全財政轉移支付制度，將財政資金向貧困地區和貧困人口傾斜，基本公共服務差異明顯縮小。這就表明，在相關政策的扶持下，廣東東西翼和山區地區的基本教育服務水平、衛生醫療服務、社會保障和基礎設施建設得到較大改善，有的甚至還優于珠三角地區。

表4　區域內基本公共服務泰爾指數

(四)廣東省基本公共服務空間格局分析

為更好地顯示廣東省基本公共服務水平的地區間差異，以2013年為典型年份，使用TOPSIS法進行測算，各指標數據來自《廣東統計年鑒 2014》。由于各評價指標的單位不一致，需要對原始數據進行無量綱處理，TOPSIS法可以實現這一目標，其原理可參考文獻[11]，此處不再贅述。表5為2013年廣東省 21 個地市公共服務水平的評價結果，可以看出，排名位于前3名為深圳市、廣州市和東莞市，其指數分別為0.771 0、0.712 5和0.362 4，均來自珠三角地區；排名最后3位為云浮市、陽江市和潮州市，其指數分別為0.065 6、0.070 6和0.080 7，主要來自粵西地區。同時，排名前10名中有8個城市來自珠三角地區，排名后5名中主要來自山區地區。另外，指數排名第1位的深圳是指數排名最后1位的云浮13.15倍，說明廣東省地區之間的公共服務均等化水平存在巨大的差異，即非均等化問題突出。

表5　2013年廣東省 21 個地市公共服務水平評價結果

為使評價結果更加直觀簡潔，采用Stata12.0畫出21個地市2013年基本公共服務水平的空間分布圖，如圖1所示。從圖1可以看出，2013年廣東省基本公共服務水平空間分布呈現珠三角和東翼地區高值集聚，西翼和山區低值集聚的兩極分化態勢。具體而言，公共服務水平高值被高值包圍的地區多為珠三角經濟發達地區，表明珠三角地區一定程度上可以代表著廣東公共服務水平的“擴散中心”，通過對周邊地區的溢出效應，使得周邊地區整體都具有較高的公共服務水平。同時，公共服務水平低值被低值包圍的地區多為西翼和山區地區。也就是說廣東省地區間基本公共服務水平具有顯著的空間依賴性，地區之間的公共服務水平相互影響是存在的。本地區基本公共服務水平會受到鄰近市域基本公共服務水平的顯著影響，且呈現珠三角和東翼地區高值集聚，西翼和山區地區低值集聚的兩極分化空間集聚模式。珠三角和東翼地區是廣東基本公共服務水平的高值集聚區，西翼和山區地區是廣東城基本公共服務水平的低值集聚區。其政策啟示是：一個地區的基本公共服務水平同它所處的地理位置與周邊的地區密切相關，因此，各地方政府間要加強跨區域合作，實行區域之間的基本公共服務水平協同發展。[12]要逐步縮小廣東省地區間基本公共服務差距，逐步建立公共服務共建共享體制機制，力爭在社會保障、教育、醫療衛生、文化、社會管理等公共服務領域一體化上不斷取得明顯進展。

圖1　廣東省2013年基本公共服務水平空間分布

四、政策建議

本文選取廣東省21個地市2004—2013年的統計數據，構建了基本公共服務質量水平測度指標體系。在此基礎上，使用泰爾指數對廣東省基本公共服務均等化水平進行了實證研究，最后利用TOPSIS法對其空間分布格局進行分析。研究結果表明：廣東省基本公共服務水平空間分布呈現珠三角和東翼地區高值集聚，西翼和山區低值集聚的兩極分化態勢；廣東省各地方政府的基本公共服務均等化水平存在顯著的差異，但整體水平穩中有升；珠三角、東翼、西翼、粵北山區地區的區域間差異占比逐漸增大，但內部差異逐漸縮小。在此結論的基礎上，提出如下相關對策與建議。

第一，轉變政府的財政職能，積極促進“建設型”政府向以公共服務為核心的“服務型”政府轉變。鑒于各地市公共服務均等化水平差距較大的現實，地方政府要加大基本公共服務的財政轉移支付力度，逐步提高基本公共服務的投入總量，促進粵西北、山區落后地區的弱勢群體民生條件改善。同時，要改革公共服務管理體制并逐步完善財政體制，按照事權和財權相匹配原則，完善政府間收入劃分和轉移支付制度，努力實現各項支出比例的平衡。

第二，實現地區間基本醫療衛生服務協同發展。人人享有基本醫療衛生服務是公共服務均等化的重要內容之一，也是縮小地區間、城鄉間差距的重要途徑。廣東省各地區間由于經濟發展水平與財政支付能力差異較大，導致了其提供的基本醫療衛生服務水平不同。為此，需要改變傳統公共服務“分散化”、“碎片化”供給方式，建立地區間醫療衛生服務協同發展協調機制，以跨界合作的方式保障城市間基本醫療衛生服務的有效提供。另外，要建立珠三角發達地區的優質醫療資源與西翼、粵北山區地區共享機制，鼓勵珠三角地區對非珠三角的基本醫療衛生服務橫向轉移支付制度，激勵珠三角地區在跨區域合作中主動承擔更多的基本醫療衛生服務責任。

第三，如上所述，珠三角總體的服務水平遠遠高于粵東、粵西和廣東其他山區，在過渡到基本公共服務均等化的這個動態的過程中，珠三角地區應當承擔起“老師”的角色，充分發揮珠三角地區的產業優勢和創新資源優勢。一方面，珠三角地區應當將經驗傳授給其他地區，減少相對落后地區在探索過程中的彎路；另一方面，給予相對其他落后地區人力、物力、財力方面的支持。同時，在實現公共服務均等化前期，地方政府的人力、物力、財力應當適當地貧困的農村、山區傾斜，逐步縮小城鄉之間的差距。

第四，公共文化權利是構建公共文化服務體系的理論基礎和終極目標[13]。相對珠三角地區，粵東、粵西地區由于經濟發展水平較低，地方財政收入有限，直接制約了這些地區教育公共服務能力。因此，要縮小地區間教育文化差異，不僅需要平衡與優化教育文化財政支出比重，加大省級財政預算內教育經費在不同地區間的調控力度，而且還應該加大對經濟欠發達地區的教育文化財政專項資金轉移力度。同時，要建立規范的財政轉移支付制度，提高資金使用效率，確保基層政府對基本教育與文化的有效供給；合理統籌分配有限的教育文化資源，充分發揮其平衡均等能力，確保教育文化資源更多向貧困地區傾斜。

第五，建立合理的地方官員績效考核機制。目前，我國對地方官員的考核依然是以經濟指標尤其是GDP增長速度為主。在績效最大化的壓力下，各級政府都將主要精力放在經濟發展，以致本應承擔的公共服務職能被弱化。因此，為激勵地方政府真正關注社會管理和公共服務，必須在傳統的績效考核指標體系中加入社會治理和公共服務指標，并提高其權重系數。通過改變考核指標來轉移地方政府對經濟指標的過度關注，充分發揮績效考評指標體系的指揮棒作用，引導地方官員從對經濟的過分關注逐漸轉變對社會管理和公共服務的關注。

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Study on Equalization Measurement and Spatial Difference of Basic Public Services in Local Government ——Data From 21 Cities in Guangdong Province

Shao Yanfei1,2， Zheng Ruoping1，Chen Xiaomin1

(1. School of Economics and Management, Wuyi University, Jiangmen, 529020, China；2. College of Public Management, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074, China)

The paper uses Theil index and TOPSIS method to study basic public services of 21 cities in Guangdong Province. The results show that: there is a significant difference about basic public service equalization in the local government, but the overall level of the public service is up. The gap in Pearl River Delta, east wing, west wing, mountain areas is gradually increasing, but internal differences is reducing gradually. The spatial distribution of basic public services in Guangdong province shows high values concentration between the Pearl River Delta and the east wing region, the low values concentration between the west wing and the mountains areas. Therefore, we should increase non-Pearl River Delta financial transfer payments, achieve regional health services collaborative development, and establish a reasonable local official’s performance assessment mechanism to make the basic public services more reasonable.

Guangdong province; equalization; public service; TOPSIS

2095-0365(2016)03-0019-08

2016-03-10

邵燕斐(1979-)，女，講師，博士研究生，研究方向為公共政策。

2015年江門市哲學社會科學“農村基層治理的經驗提煉與能力提升——以江門市杜阮鎮為例”(JM2015B4)；2016年廣東省大學生創新創業訓練計劃項目“廣東省21個地級市公共服務均等化測度及影響因素研究”(2016S044)。

F123

ADOI:10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.03.04

本文信息:邵燕斐，鄭若萍，陳曉敏.地方政府基本公共服務均等化測度及空間差異研究[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2016，10(3)：19-25，45.