非政府組織助推“一帶一路”共同體建設路徑

宰思燁

[摘 要]“一帶一路”共同體的提出具有極其重要的戰略意義，而非政府組織因其獨特優勢能更好地起到對“一帶一路”共同體建設的助推作用。文章在梳理國外非政府組織的國際化發展歷程和國內非政府組織發展現狀的基礎上從三個方面提出了發揮非政府組織對“一帶一路”共同體建設助推作用的路徑：以樹立合作理念、估量政治風險、了解法律法規、建立對話機制為理念指導；以對外援助為入口和基礎、以提升自身綜合能力為關鍵、以國際組織為平臺的宏觀布局；以改革管理制度、加大資金投入力度、加強組織體系建設為必要前提。

[關鍵詞]“一帶一路”；共同體；非政府組織；“走出去”戰略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.027

當今時代，世界一體化、網絡化、信息化進程日益加速，與此同時也呈現出發展失衡的態勢，旨在全方位推進務實合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體，[1]實現沿線國家共同發展的“一帶一路”倡議可謂是新形勢下順應世界全球化、多極化和多元化的戰略之舉。

在 “一帶一路”共同體建設的宏觀規劃下，作為社會領域兩大主體的政府和企業都積極行動，并取得了一定成效。然而，抑或由于意識形態和社會制度的不同，抑或出于地緣政治的考慮，“一帶一路”共同體建設都面臨著諸多方面不同程度的障礙和阻力，要開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，非政府組織的作用不容忽視。非政府組織因其非營利性、非政治性、民間性、公益性、自愿互惠性、合法性等特性決定了非政府組織在架起“一帶一路”沿線國家間橋梁方面的獨特優勢，從而助推共同體間政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的最終實現。

1 發揮非政府組織對“一帶一路”共同體建設助推作用的理念指導

非政府組織因其獨特優勢能夠有效地助推“一帶一路”共同體的建設，然而要有效發揮其作用應以科學理念為指導，樹立明確的合作理念，估量潛在的政治風險，了解沿線國家非政府組織法律法規和相關政策以及與沿途合作國家建立可行的對話合作機制。

1.1 中國非政府組織與沿線國家非政府組織的合作理念

“加強交流，深化合作，互學互鑒，互信互助、共同發展”應成為我國非政府組織進入“一帶一路”沿線國家并與之合作的指導理念。以“加強交流”為基礎，以“深化合作”為途徑，以“互學互鑒”為方式，以“互信互助、共同發展”為宗旨。我國與“一帶一路”沿線國家有著悠久的經濟貿易往來和文化交流歷史，這為我國非政府組織進入“一帶一路”沿線國家并發揮作用奠定了良好基礎。

1.2 充分估量潛在的政治風險，建立有效的非政府組織“走出去”的保障體系

和平與發展雖是當今時代主題，但近年來局部戰爭和地區沖突不斷。據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所統計，21世紀以來，平均每年發生45場局部戰爭和武裝沖突，遠多于冷戰期間的年均2.5場和冷戰結束后十年的年均10.5場。[2]一方面，由于民族矛盾和宗教對立所引發的持續不斷的武裝叛亂、領土爭端等問題，局部戰爭和地區沖突仍將保持突發、易發、多發態勢；另一方面，與我國有南海問題爭端的國家也有潛在政治風險。前者如敘利亞國內暴亂和烏克蘭事件，后者如越南國內反華事件。實施非政府組織“走出去”戰略就必須對“一帶一路”沿線國家潛在的政治風險做出充分估量和研究，建立非政府組織能進能退、進退有序的政治保障體系。

1.3 了解和研究東道主國家對國外非政府組織的法律法規及政策

雖然我國與“一帶一路”沿線國家有著悠久的民間貿易往來和文化交流史，但各國在社會制度和社會管理體制方面存在差異，關于非政府組織發展的法律法規及政策也各不相同。對國外的非政府組織或者由國外力量資助的非政府組織，有的國家持歡迎支持態度，也有國家采取嚴格審查和管控措施。比如俄羅斯針對外國非政府組織在俄開展活動進行管理的法律主要有三部，分別是《俄聯邦社會聯合組織法》《俄聯邦慈善組織與慈善活動法》和《非營利組織法》。此外還有2014年6月4日通過的《俄聯邦關于調整對非政府組織外國代理人管理的若干法律》，[3]這些法律的立法目的和調整范圍都各有差異又相互聯系，共同構成了俄羅斯管理非政府組織的法律體系。我們需要對這些法律法規詳細了解和研究以期使“走出去”的非政府組織更具環境適應性和靈活性，從而獲得發展空間。

1.4 建立與“一帶一路”沿線國家及第三國非政府組織體系的對話合作機制

我國和“一帶一路”沿線大多數國家的社會制度和管理體制不同，加之非政府組織發展的法律法規及政策的差異性，非政府組織就會面臨與當地非政府組織沖突與合作方面的問題。要實現合作不僅需要了解東道主國家關于非政府組織的法律法規和政策，還需要建立系統持續的對話合作機制。此外，發達國家在“一帶一路”沿線國家非政府組織發展領域處于當然優勢地位，我國作為后來者不可避免地會與其碰撞。因此，在實行非政府組織“走出去”戰略時不僅要處理與東道主國家非政府組織的各種關系，也會面臨與第三國的合作競爭博弈關系，因此建立與第三國非政府組織體系的合作對話機制不容忽視。

2 發揮非政府組織對“一帶一路”共同體建設助推作用的宏觀布局

2.1 以對外援助為入口，作為非政府組織助推作用發揮的基礎

因社會制度和意識形態的差異以及國際敵對勢力的阻撓，“一帶一路”共同體建設會面臨諸多難題。非政府組織因獨特性而進入“一帶一路”共同體的阻礙相對較小，但歷經中亞“顏色革命”事件后，很多國家加強了對外來非政府組織的審查和管控力度，因此，非政府組織在進入別國時應以對外援助為入口。

對外援助的實施主體不僅僅是政府，也可以是各類非政府組織。非政府組織具有非政治性、民間性、公益性等一系列獨特優勢，在對外援助中能更有效地發揮積極作用。中國在提供對外援助中始終堅持“不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的理念和原則，[4]發展和鞏固了與廣大發展中國家的經貿和合作友好關系，這就為非政府組織助推作用的發揮奠定了良好基礎。

[摘 要]土地的合理規劃是實現城鄉規劃的一種途徑，因此土地整治需要以城鄉規劃中的主體思想作為指導，供給側改革需要將城市新增建設用地與農村建設用地緊密結合，尤其是對于新增的城市收益建設用地和農村土地整治成本用地之間的平衡。文章將討論土地整治工作背景下，通過推進供給側改革來增強城鄉總體規劃對于農村土地整治實施的指導性。

[關鍵詞]土地改革；供給側改革；切入點

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年來我國開展了深入的土地改革，尤其針對城鄉規劃過程中出現的農村地區缺少科學的發展指引，從而產生的土地使用問題進行了較為深入的探索工作，并提出了在城鄉發展的總體規劃中必須引入城市新增建設用地與農村建設用地整治緊密關聯的土地供給機制，應該通過有效的推動供給側改革，實現科學的土地整治，加強我國城鄉土地使用的合理規劃。

2 現階段土地整治中供給側改革的重要意義

隨著我國經濟發展越來越快，相應的城鄉建設工作也在逐步推進，但是對于很多區域仍然存在著居民收入與土地效益及設施形象之間的巨大差異，對于這種現象政府已經開始重視不均衡發展的情況，并且對于落后地區加大了投入力度，逐漸將總體規劃向著農村地區傾斜，對于城鄉土地利用進行了更加清晰的統籌規劃。政府已經明確將工作重點轉向推進農村土地管理制度改革，并總體規劃城鄉建設用地增減掛鉤和逐步建立城鄉統一的建設用地市場兩大農村土地制度改革措施，腳踏實地地實現農村集體建設用地整治。

城鄉統籌規劃沒有被歸類為國家法定規劃，但是農村的土地規劃仍需遵照城鄉總體規劃、縣域城鎮體系規劃和村鎮總體規劃。最初的城鄉總體規劃并沒有實現均衡考慮，對于農村的規劃內容缺失，無論是農村現狀建設用地分布、規模和農業人口，還是耕地等方面，深入調研工作的缺失最終都會導致城鄉總體規劃對于農村人口和建設用地規模預測以及用地布局指引不盡合理。從縣域城鎮體系規劃和村鎮總體規劃的層次，農村土地規劃的深度和內容不足都無法滿足城鄉統籌發展的要求。

統籌城鄉發展規劃就需要拋棄既有的城鄉分別發展、相互獨立的形式，對城市和鄉村實行統一的規劃發展。土地整治恰恰是落實這種城鄉統一規劃發展的步驟之一。通過有效合理的土地整治將城市與鄉村之間的發展協調化，功能區分開，居民生活統籌提高，這些過程需要依賴對于土地整治活動的綜合調研和深入研究。只有通過土地整治政策的積極推動和土地整治行動的深入開展，形成城鄉基礎設施建設和經濟產業的長足發展，并在可持續發展的環境保護方面做出積極努力，最終達到城鄉土地資源合理有序流動，才能實現整治區域內農業現代化、城市工業化和新型城鎮化的長遠發展?，F有研究中羅明等人根據我國地域差異性特點，進一步指出了我國進行土地整治過程中的注意事項；張正峰則進一步將土地整治模式區分為四種，分別為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標、土地整治運行方式，劃分的依據是土地整治中各要素的組合規律；趙偉的研究結果則將土地分類模式分為地域和自然兩個大類，并沒有深入探討模式的運行機制；葉劍平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦項目的總體收益在委托人與代理人之間能夠實現平均分配，就能夠達到土地整治的最優模式；張軍連等人綜合對比了國內外土地整治案例，尋求我國土地整治模式的優化；鄖文聚等人在研究中指出生態建設工作在土地整治中不能忽略。除此以外還有許多關于城鄉發展規劃中土地整治課題的研究工作，重點都集中于城中村整治、農村居民點整治，典型的研究有徐寶根等人提出的一些具體案例分析，比如基于對浙江嘉興“兩分兩換”農村土地整治的研究，提出了指導實踐的土地整治措施。依據對研究現狀的歸納不難看出，土地整治的具體實施方法直接影響到了未來城鄉規劃發展的結果，這一課題的研究對于土地整治的實施具有重要的指導價值。

3 土地整治模式和政策的完善建議

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是簡單的問題，需要依靠土地整治模式的優化選取，以及相關配套政策的支持，同時還離不開土地供給側改革的深入，下面將對土地整治模式的優化選取進行簡要分析。

鑒于我國的地理、地貌、地域差別較大，不同的地理條件和資源分布不均勻，那么各個省市區域之間的自然社會經濟與土地資源也千差萬別，帶來了土地整治目標存在差異。不同的方法用于不同情況，在進行土地整治工作時，就應該總結前任的經驗教訓，結合我國的實際情況，堅持以和諧發展為目標，選擇不同的土地整治模式開展工作，目前有四種較為適合我國國情和經濟發展模式的土地整治方法。

第一種是城市土地整治模式。在這種城市土地整治模式下，最根本的整治目標就是提高城市土地的利用效率，并且實現城市土地布局的合理性，統一將城市土地進行集中劃分，并將不同區域的土地重新組合。與此同時，完善相關的公共設施及基礎性建設工作，達到城市土地使用區域的功能完整化，完善土地利用情況，之后再將區域內土地或轉換的價值返還給原來的土地持有人。這種城市土地整治模式廣泛應用于已有的舊城區改造或者廢棄地區、城中村等區域的土地整治活動。

第二種是農村建設用地綜合整治模式。這種模式具體劃分為城市近郊農村建設用地綜合整治和城市遠郊農村建設用地綜合整治。其中城市近郊農村建設用地綜合整治的根本目的是改變城鄉發展的不均衡，并通過近郊的發展緩解城市發展的壓力，并推動近郊盡快融入到城市發展規劃當中，尤其是城市發展速度較快的城市迫切希望能夠將近郊農村納入到發展規劃當中，可以充分利用近郊的交通便利優勢，緩解城市發展的土地需求。實施中可以依靠農民意愿，選擇出讓宅基地轉為城市居民或者用郊區宅基地換取新城鎮國有土地商品房，這種發展模式能夠最大限度地保證近郊土地整治過程中的土地承包經營權不變，形成城市與農村和諧發展的新模式，尤其適用于城市發展受到土地使用限制的快速發展城市；另一種城市遠郊農村建設用地綜合整治工作則以改善當地農村生活配套設施建設、提高當地農村居民生活水平為出發點，建設新型農村醫療衛生等服務設施，改造鄉村中臟、亂、差的環境，提高并改善農村居民的生活環境和生活水平，主要被應用于農民人數較少、地區偏遠、整村搬遷、舊村改造等農村地區。

第二，政府根據實際需求調整現階段土地房屋政策限價等政策，政府在制定政策時應充分考慮房地產市場的供求關系，要符合市場規律，不能夠為了完成降低房價的任務而盲目地采取強制手段壓低商品房的低價及房價，這嚴重破壞了房地產正常的市場機制。目前一些城市為了改善低收入家庭的住房問題，先后出臺了經濟適用房、限價房的相關政策，但從目前的實際情況得出，排隊經濟適用房、限價房的人群非常龐大，現有的房屋供求量無法滿足所有人的需求，而政府又不得不為如何分配這些房屋而花費大量精力。

第三，放權于市場經濟，政府退出對土地供給制度的直接干預，采取間接監管的方式，讓土地供給在市場經濟下健康發展，政府不再直接起決定作用。

5 結 論

通過本文的分析可以看出，土地整治工作是我國目前開展城鄉規劃發展的一項重要舉措，是實現城市與農村協調發展的基礎內容，在踐行過程中，需要根據不同地域的自然條件、地理因素和經濟發展背景來選擇適合當地的土地整治模式，以及相適應的政策助力，完善的土地供給側改革將更大范圍地加快土地整治效果，保證我國城鄉建設工作的順利開展。

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