中國農村土地流轉供需市場失衡問題的研究

劉子榕

[摘 要]隨著城鎮化建設與農村現代化進程的推進，我國土地流轉供需市場的失衡現象日漸嚴重。文章通過對當下我國土地流轉供需市場的發展背景、現狀以及其存在的失衡問題進行探討，提出優化我國土地流轉供需市場發展的策略體系。

[關鍵詞]土地流轉；供需市場；失衡

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.035

1 引 言

土地，作為人類發展的重要資源，與國民經濟發展和百姓生活息息相關。2008年中國政府提出加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場；2014年的《關于全面深化農場改革加快推進農業現代化的若干意見》提出5年內基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作。盡管農用地流轉市場已初步形成，但我國農村土地流轉市場仍處于初級發展階段。隨著城鎮化與農業現代化的推進，農村土地流轉市場中的供需矛盾日漸突出，尤其是國內各地的土地流轉供需市場嚴重失衡。國內各地的土地流轉規模、形式及層次等方面的差異較大，在區域上總體呈現東部較為活躍，中、西部發展相對滯后，農村土地流轉的供需失衡已經嚴重影響地區經濟的發展，影響了我國城鎮化進程的有效推進，不利于我國農村經濟的快速發展，亟待進一步解決。

2 農村土地流轉供需市場失衡的類型及表現

土地流轉即擁有土地承包經營權的農戶通過轉包、合作、轉讓、互換、入股、租賃等方式將集體建設用地、宅基地、耕地林地等土地的經營、使用權出讓給他人或社會某一經濟組織的過程。土地通過流轉市場配置給專業經營者，能使農業迅速實現現代化，成本最低利潤最大。

中國當前的土地流轉以農用地為主，最活躍的是林地。土流網在北京發布的《中國土地流轉市場研究報告》顯示：至2014年11月30日我國境內農用地發布面積為27005.72萬畝，占總發布面積的74.53%，農用地交易面積為7166.01萬畝，占交易面積的74.28%，農用地交易率為26.54%。農村土地流轉包括征收、土地所有權和承包經營權的流轉，主要方式為租賃和轉讓，其占比分別為55.12%、29.73%。

土地流轉市場供需受區域農用地面積、區域經濟發展程度、農戶流轉意識、國家政策等綜合因素的影響。法律法規的可操作性不強、農戶法律意識薄弱、土地流轉合同形式不規范、農民的市場主體地位脆弱、人地矛盾突出等問題導致了土地流轉市場總供給與總需求的失衡、結構性上的失衡，具體表現為：東南部沿海土地流轉率高于中西部（見下圖）。目前，中西部農戶惜土如金，流轉市場供給小于需求、自發性流轉高于市場性流轉，這已經嚴重阻礙了我國土地流轉的發展，亟待改革與完善。

3 我國農村土地流轉供需市場供給失衡的原因

3.1 農村土地流轉市場不健全

我國農村土地流轉市場的失衡現象隨地區經濟的快速發展日漸加劇，總供給量與總需求量嚴重失衡的根本原因是農村土地流轉市場的不健全。一是農村土地流轉市場基礎建設不足。大部分地區未建立起規范的市場流轉、運作規則，登記備案處、資產評估、委托代理、法律咨詢、土地投資、土地保險等機構的基礎設施仍處于待完善階段，農戶土地流轉規范性的市場行為不足，導致市場總供給量增長緩慢，土地承包總需求量卻與日俱增，流轉的供需失衡加劇。二是市場監督、約束機制不健全。當前，我國農村土地流轉市場缺乏有效監督、約束機制，流轉市場的組成、結構上存在市場信號失真、公平競爭機制缺失、供需調節機制待完善及土地流轉收益分配不合理等缺陷，如：具體登記部門的不明確導致流轉程序不規范，流轉雙方的權益糾紛此起彼伏，尤其是經濟欠發達的中西部。調查顯示，在湖北農村土地流轉中，76%的農戶只憑口頭協議，只有13.5%的農戶簽訂合同，還有6.7%是通過第三者證明的，流轉過程缺乏有效監督和約束，為權益糾紛埋下禍根。

3.2 農村土地流轉保障機制缺失

相較于中西部的農村土地流轉市場發展，東南部的相對較完善，兩者有土地流轉保障機制缺失的共同點。政府角色定位不準確對農村土地流轉市場的運作產生了錯誤指導，把經營權流轉只當成流轉主體的經濟行為，未能及時引導與處理流轉市場出現的問題，常導致農戶土地流轉失范行為。土地流轉主體的權益沒有保障，影響了流轉主體對市場的支持信任，寧愿私下將土地租給熟悉的人，而不愿到規范的市場中去，導致規模化的土地流轉難發展，往往因幾家小承包戶與大戶的協商不攏影響土地流轉效率，難以滿足流轉需求。

3.3 法律法規的不完善

當前，我國有關土地流轉的法律法規有《物權法》和《農村土地承包法》，雖然對土地流轉的內容和程序有相關規定，但立法內容過于籠統，土地所有權主體虛置，實操性不強，我國農村土地流轉市場面臨有法難依的局面，衍生出流轉過程不規范、權能殘缺不全、制度缺位等問題，尤其是欠發達的中西部偏遠地區，嚴重阻礙了農村土地流轉市場的供需平衡，不利于流轉供需市場的可持續發展。

3.4 土地流轉主體的意識層次不足

我國農村土地流轉市場的流轉主體是農戶。目前，農民雖有流轉意愿，但仍怕流轉后會喪失承包經營權，傾向在本村內流轉，向外村或外鎮流轉的較少，使土地流轉的范圍狹窄。另外受非農就業機會的限制，轉包期較短，流轉動力不足。尤其是西部經濟、文化發展比較落后，農村土地流轉供需市場的基礎設施落后、信息流通不及時，整個區域農村土地流轉供給量偏低，致使區域結構性供需失衡，亟待進一步引導與建設。

4 促進我國農村土地流轉供需市場發展的策略探討

面對制約農村土地流轉供需市場平衡的種種因素，必須從拉動市場供給與刺激市場需求入手，加大改革與優化的步伐，促進農村土地流轉市場的供需平衡。

4.1 拉動市場供給

4.1.1 加強農村土地流轉的教育與宣傳

從目前土地流轉現狀看，流轉主體對流轉的認識不足是導致土地流轉供給量不足的重要原因。要加大對相關法律法規的宣傳，提高農戶的法律意識，提升農戶對土地流轉類型、作用等的基礎認識，糾正農戶害怕土地流轉后喪失土地經營權的錯誤認知，提高土地流轉動力；同時提升農民文化素質，注重文化教育，增強對自身的合法權益保障的認識。

[摘 要]土地的合理規劃是實現城鄉規劃的一種途徑，因此土地整治需要以城鄉規劃中的主體思想作為指導，供給側改革需要將城市新增建設用地與農村建設用地緊密結合，尤其是對于新增的城市收益建設用地和農村土地整治成本用地之間的平衡。文章將討論土地整治工作背景下，通過推進供給側改革來增強城鄉總體規劃對于農村土地整治實施的指導性。

[關鍵詞]土地改革；供給側改革；切入點

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年來我國開展了深入的土地改革，尤其針對城鄉規劃過程中出現的農村地區缺少科學的發展指引，從而產生的土地使用問題進行了較為深入的探索工作，并提出了在城鄉發展的總體規劃中必須引入城市新增建設用地與農村建設用地整治緊密關聯的土地供給機制，應該通過有效的推動供給側改革，實現科學的土地整治，加強我國城鄉土地使用的合理規劃。

2 現階段土地整治中供給側改革的重要意義

隨著我國經濟發展越來越快，相應的城鄉建設工作也在逐步推進，但是對于很多區域仍然存在著居民收入與土地效益及設施形象之間的巨大差異，對于這種現象政府已經開始重視不均衡發展的情況，并且對于落后地區加大了投入力度，逐漸將總體規劃向著農村地區傾斜，對于城鄉土地利用進行了更加清晰的統籌規劃。政府已經明確將工作重點轉向推進農村土地管理制度改革，并總體規劃城鄉建設用地增減掛鉤和逐步建立城鄉統一的建設用地市場兩大農村土地制度改革措施，腳踏實地地實現農村集體建設用地整治。

城鄉統籌規劃沒有被歸類為國家法定規劃，但是農村的土地規劃仍需遵照城鄉總體規劃、縣域城鎮體系規劃和村鎮總體規劃。最初的城鄉總體規劃并沒有實現均衡考慮，對于農村的規劃內容缺失，無論是農村現狀建設用地分布、規模和農業人口，還是耕地等方面，深入調研工作的缺失最終都會導致城鄉總體規劃對于農村人口和建設用地規模預測以及用地布局指引不盡合理。從縣域城鎮體系規劃和村鎮總體規劃的層次，農村土地規劃的深度和內容不足都無法滿足城鄉統籌發展的要求。

統籌城鄉發展規劃就需要拋棄既有的城鄉分別發展、相互獨立的形式，對城市和鄉村實行統一的規劃發展。土地整治恰恰是落實這種城鄉統一規劃發展的步驟之一。通過有效合理的土地整治將城市與鄉村之間的發展協調化，功能區分開，居民生活統籌提高，這些過程需要依賴對于土地整治活動的綜合調研和深入研究。只有通過土地整治政策的積極推動和土地整治行動的深入開展，形成城鄉基礎設施建設和經濟產業的長足發展，并在可持續發展的環境保護方面做出積極努力，最終達到城鄉土地資源合理有序流動，才能實現整治區域內農業現代化、城市工業化和新型城鎮化的長遠發展。現有研究中羅明等人根據我國地域差異性特點，進一步指出了我國進行土地整治過程中的注意事項；張正峰則進一步將土地整治模式區分為四種，分別為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標、土地整治運行方式，劃分的依據是土地整治中各要素的組合規律；趙偉的研究結果則將土地分類模式分為地域和自然兩個大類，并沒有深入探討模式的運行機制；葉劍平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦項目的總體收益在委托人與代理人之間能夠實現平均分配，就能夠達到土地整治的最優模式；張軍連等人綜合對比了國內外土地整治案例，尋求我國土地整治模式的優化；鄖文聚等人在研究中指出生態建設工作在土地整治中不能忽略。除此以外還有許多關于城鄉發展規劃中土地整治課題的研究工作，重點都集中于城中村整治、農村居民點整治，典型的研究有徐寶根等人提出的一些具體案例分析，比如基于對浙江嘉興“兩分兩換”農村土地整治的研究，提出了指導實踐的土地整治措施。依據對研究現狀的歸納不難看出，土地整治的具體實施方法直接影響到了未來城鄉規劃發展的結果，這一課題的研究對于土地整治的實施具有重要的指導價值。

3 土地整治模式和政策的完善建議

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是簡單的問題，需要依靠土地整治模式的優化選取，以及相關配套政策的支持，同時還離不開土地供給側改革的深入，下面將對土地整治模式的優化選取進行簡要分析。

鑒于我國的地理、地貌、地域差別較大，不同的地理條件和資源分布不均勻，那么各個省市區域之間的自然社會經濟與土地資源也千差萬別，帶來了土地整治目標存在差異。不同的方法用于不同情況，在進行土地整治工作時，就應該總結前任的經驗教訓，結合我國的實際情況，堅持以和諧發展為目標，選擇不同的土地整治模式開展工作，目前有四種較為適合我國國情和經濟發展模式的土地整治方法。

第一種是城市土地整治模式。在這種城市土地整治模式下，最根本的整治目標就是提高城市土地的利用效率，并且實現城市土地布局的合理性，統一將城市土地進行集中劃分，并將不同區域的土地重新組合。與此同時，完善相關的公共設施及基礎性建設工作，達到城市土地使用區域的功能完整化，完善土地利用情況，之后再將區域內土地或轉換的價值返還給原來的土地持有人。這種城市土地整治模式廣泛應用于已有的舊城區改造或者廢棄地區、城中村等區域的土地整治活動。

第二種是農村建設用地綜合整治模式。這種模式具體劃分為城市近郊農村建設用地綜合整治和城市遠郊農村建設用地綜合整治。其中城市近郊農村建設用地綜合整治的根本目的是改變城鄉發展的不均衡，并通過近郊的發展緩解城市發展的壓力，并推動近郊盡快融入到城市發展規劃當中，尤其是城市發展速度較快的城市迫切希望能夠將近郊農村納入到發展規劃當中，可以充分利用近郊的交通便利優勢，緩解城市發展的土地需求。實施中可以依靠農民意愿，選擇出讓宅基地轉為城市居民或者用郊區宅基地換取新城鎮國有土地商品房，這種發展模式能夠最大限度地保證近郊土地整治過程中的土地承包經營權不變，形成城市與農村和諧發展的新模式，尤其適用于城市發展受到土地使用限制的快速發展城市；另一種城市遠郊農村建設用地綜合整治工作則以改善當地農村生活配套設施建設、提高當地農村居民生活水平為出發點，建設新型農村醫療衛生等服務設施，改造鄉村中臟、亂、差的環境，提高并改善農村居民的生活環境和生活水平，主要被應用于農民人數較少、地區偏遠、整村搬遷、舊村改造等農村地區。

第三種是農用土地綜合整治模式。這種土地整治模式依賴于土地整治項目，接著城鄉建設用地增減掛鉤政策的推動力，結合部分未利用地開發、地塊合并、土地平整、灌溉排水系統修建、田間道路整治等實施方法，加強對于現存的土地區域進行高效率的開發和利用，保護耕地的保有量，提高現代化農業水平，引入大型農業機械，推廣大面積的農業生產，優化農業生產的產業結構，逐步實現農業現代化。這種土地整治模式最適用于農村耕地較為集中的區域。

第四種是土地的生態整治模式。這種土地的整治模式是以保護和修復為主，通過生物技術實現農村生態的平衡修護，在提高農村自然生態平衡水平的同時，建設起完善的農村生態系統，提高當地土壤和水資源等自然資源的質量，減少人為的破壞，維護好農村經濟發展與生態環境之間的和諧統一。建設起農村發展的大型綠色生態系統，提高土地的價值和長期發展能力。這種土地整治模式主要應用于生態環境已經受到破壞，需要盡快修復的區域。

實際上為了能夠實現城鄉規劃發展的協調統一，需要考慮諸多因素的影響，土地綜合整治工作不是一件簡單的事情，在分析時需要充分調研不同區域之間存在的自然資源、地理條件和經濟發展背景等差異，平衡當地特色選擇更具有實踐意義的土地整治模式，對于有需要的還應該進行不同模式的組合，其最終目的都是為了實現土地的高效利用，節約利用土地資源，實現生態平衡的可持續發展。也只有通過土地整治的成功，才能夠推動社會經濟的全面發展，人們生活水平的普遍提高，也是城鄉協調發展的一個重要保障。除了采取了不同的土地整治模式以外，還有一項需要充分考慮的問題就是相應的土地政策，土地政策作為土地整治工作的重要保障措施十分重要。下面將對土地整治模式對應的政策選擇進行簡要的分析。

3.2 土地整治政策

根據前文描述的土地整治模式可以將土地整治政策相應分為四種，即城市土地整治模式的政策保障、農村建設用地綜合整治模式的政策保障、農用土地綜合整治模式的政策保障和土地的生態整治模式的政策保障。

第一種城市土地整治政策依賴于政府部門的指導開展土地整治活動，政府在實施過程中作為宏觀指導部門，需要對涉及的各個行政部門進行合理分工和協調，推進整個城市土地整治工作的順利開展。其一，需要完善科學的土地規劃內容，保障城市土地整治的相關規劃內容與城市規劃能夠和諧統一，相互促進；其二，堅持對城市用地結構和經濟布局的科學性準則，對于土地整治工作不能過于急躁；其三，應該積極踐行城市土地的節約集約利用；其四，擴展土地整治工作的經濟來源，形成多元化的融資體系；其五，針對城市的地籍管理建立起科學可行的城市土地估價體系；其六，協調好居民遷移安置工作，做好對于征用土地的補償工作；其七，注重城市中綠化用地的規劃，保護城市中的生態環境；其八，做好對于土地整治工作法律法規的制定和編寫工作，政府部門需要予以嚴格監督；其九，充分賦予人民對土地整治工作的監督權力，開通意見反饋渠道，多重監督，實現土地整治工作的干凈透明；其十，重視對于土地整治工作的后續維護。

第二種是針對農村建設用地綜合整治模式的政策保障，也根據土地整治模式的不同分為兩種政策保障措施。首先是城市近郊農村建設用地綜合整治的政策保障，政策保障的重點就是考慮城市的快速擴張對于近郊產生的影響。一是通過對城鄉發展的統籌，確定具體的規劃并嚴格執行，避免城市的過度發展；二是尊重當地農民的普遍意愿，給大家發聲的權利和渠道；三是給出合理充分的土地補償標準，保護當地農民的既得利益；四是為失地農民做好就業服務，可以通過開展培訓和提供就業機會等方式促進當地居民的再就業；五是加大對影響居民生活水平的基礎設施建設工作，改善居民的生活環境和配套設施；六是改善戶籍制度，保護農民的合法權益不受侵害；七是加快推動農用地流轉，扶持特色農業經濟的發展；八是建立清晰的土地產權劃分，合理分配土地收益。另一種城市遠郊農村建設用地綜合整治的政策保障則依據農村目前的土地使用情況，明確城鄉發展規劃作為土地整治的依據，根據當地特點確定實施方案，參與的基層人員分工協作，做好農民的思想教育工作，完善土地收益分配制度，做好公共設施建設和社會保障。

第三種是關于農用土地綜合整治模式的政策保障，為了保障農田土地綜合整治模式的推進，需要政府出臺相應的惠民政策推動農業現代化在當地的推廣，加快當地農田使用率的提高，清晰產權劃分原則，規范進行農用土地的整治工作，合理分配土地整治后的收益。

第四種是土地生態整治模式的政策保障，其主要目的是為了保證土地實現其經濟價值的同時，不會威脅到人類賴以生存的環境。以推廣和提倡生態農業的形式為主，加大對生態農業的資金投入，注重當地的生態補償機制，積極宣傳生態保護知識，形成一套比較科學的土地整治生態評價體系，加快生態保護工作的深入開展，保護土地的可持續利用和發展。

4 完善我國土地供給制度的建議

目前，我國土地供給制度已經實施多年，但現階段的供給制度仍存在一些不足之處，在此提出以下三點完善我國土地供給制度的建議。

第一，隨著時間的推移，發現在土地制度改革過程中，城鎮低收入者和農民始終處在政策的受損者行列，所以我國土地供給制度更適用的是卡爾多—希克斯效率，即在很長時間以后，當前的土地供給制度在足夠長的時間內，能夠為社會、國家帶來效益，提高土地的使用效率，在制度執行期間可能存在個別人的經濟利益受損的情況，與此同時，隨著社會的共同進步，所有人的經濟水平也在不斷提高。所以在此建議土地供給制度應當與其他相關制度按照一定的原則進行整合完善：涉及土地所有權的界定、對土地使用權和土地建設權等進行整合，制定出合理的科學的土地產權管理制度，使土地能夠按照市場規律進行高效的使用；使土地供給制度與房地產相關產業稅收政策、金融政策等相關政策有機結合，增強互補性；認真規劃土地使用方針，合理計劃與開發土地，建立健全相關土地供給制度，認認真真引導土地的健康高效使用。