西班牙PPP模式的運用及對我國的啟示

王曉燕

[摘 要]PPP融資模式在發展基礎交通設施上的運用正逐見成效，特別是那些大規模的基礎設施建設。當然，在特定的環境下其也會遭遇失敗和巨大的公共損失。文章首先列舉西班牙豐富的PPP模式在基礎設施上的運用，其次分析其在該合作形式上的不足對公共部門及私人投資者帶來的影響，最后總結其經驗教訓得到幾點啟示，以幫助我國更好地開展PPP模式的融資項目合作。

[關鍵詞]PPP；西班牙；特許權；交通設施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.269

1 引 言

PPP融資模式是發展交通運輸設施行之有效的一種融資方法，不僅有益于滿足財政資本需求也能降低政府風險。特許權模式在西班牙也一直受到很大的關注，經濟的不景氣，捉襟見肘的預算，匱乏的就業崗位，這一切都將特許權制度置于公眾的關注下。尤其是運輸設施建設方面，比如公路和鐵路。從2008年到2014年，政府投入了10億歐元來為公路、鐵路、港口建設項目的額外花費埋單。除了英國，西班牙是如今歐洲將私人資金用于運輸設施數額最大的國家之一。鑒于其在PPP融資模式上的典型性，它是研究PPP模式比較適合的國家。

2 PPP模式相關概念界定

PPP 的英文為“Public Private Partnership”，直譯為“公私伙伴關系”。1982年，英國政府率先提出公私合營的理念，即 PPP 模式，由于其創造性地將私營部門納入公共服務這一領域，得到各國政府的廣泛認同，隨后在世界范圍內蓬勃發展起來。PPP融資模式的概念和內容具有寬泛性、多樣性的特點，世界多個國家及研究機構對PPP融資模式的含義進行了不同的詮釋。它們主要從廣義上定義該模式——認為PPP是公共部門和私人投資者建立的一種合作關系，以這種合作關系為基礎，通過資源整合、風險分擔、權利共享，提供傳統上由公共部門所提供的項目或服務，以最大化地滿足公共需求。

3 西班牙PPP項目的運用及遇到的問題

西班牙的大多數高速公路特許經營是在1996年的經濟危機時授權的，一方面項目開始后花費了比預期更大的建設成本，另一方面最高法院對城市附近收費公路特許經營權的征收成本也大大高于預期，這使得一些特許公司對銀行違約，只能在2015年宣布破產。

除了高速公路，PPP融資模式還在有軌電車、地鐵系統、聯運交換站等項目中大量運用。馬德里采用特許經營權方式經營著一個聯運交換站，方便市民從郊區搭公交前往地鐵站或市中心。但是，由于前幾年經濟不景氣，該交換站的使用量大幅減少，增加了成本，使得一些協議必須重新談判，需要政府預算來保障最低利潤。在西班牙的主要城市，有軌電車與地鐵也通過PPP方式運營。大多數項目完全依靠百姓的使用收入是無法維持的，政府需要給予一定的補貼。當經濟衰退時，這些項目的盈利能力因為運輸量低于原來的預測而受到影響，一些項目，比如塞維利亞的有軌電車，經歷了建設與運營的偏差，塞維利亞的地鐵一號線比原定預想晚了21個月進入運營，建設與運營成本比原先的預算多出了75.8%。再比如帕爾拉，帕爾拉（是馬德里地區一個有著12萬常住人口的直轄市）市長在2007年就職時宣布開始有軌電車項目，隨后發生金融危機，項目建設成本比原來增加37.96%，該項目到2011年因為城市財政無法補貼私人投資者幾乎中止。盡管因為各種原因繼續運營，帕爾拉仍面臨由于延遲項目而不斷增加的負債與建設成本，而該項目的私營方公司也已經破產。

3.1 私營方在PPP 項目中的困擾

1996年到2012年的16年間，總計835公里的收費高速公路是通過特許經營權方式運營的。西班牙的高速公路有免費與收費兩種，百姓可以選擇短時高效的收費公路，也可以選擇免費的。一旦經濟不景氣，百姓就會選擇免費高速公路，這就給西班牙的收費高速公路帶來了很大的影響。大多數的特許經營因為交通量日衰而結束，但這并未在新建新的高速公路時受到重視。有學者建議當日交通量超過14000輛的時候建設新的高速公路替代傳統公路是一個比較合理的平衡點。而政府對交通量的估計卻往往過于樂觀。項目開始前的規劃并未做好。缺乏合理計劃是西班牙PPP項目亟待改善的問題。比如對項目的成本效益分析從未公開公示；免費高速在收費公路開始運營后會再增加一個額外的車道；從未對收費公路的交通量、免費公路車道增加對于公共投資的經濟效果影響進行敏感性分析；百姓也很難獲知免費公路的交通擁堵程度。

3.2 政府受到的影響

一些特許經營權合約是基于影子收費與可用性付費方式建立的，很長的一段時間里都會承諾財政預算補貼，一些協議也需要政府擔保，最后項目破產政府需要將資產回收重新管理與運營。而一些投資開始于20世紀90年代，有很大的政治考量因素。中央與地方政府用影子收費與可用性付款來開展新的基礎設施，很多都沒有站在社會經濟學的角度考慮財政赤字的問題。輿論也批判缺乏嚴格分析與研究就在經濟繁榮時采用影子收費，這會導致經濟不景氣時財政削減，由于特許經營的項目而減少其他政策的財政預算。比如阿拉貢，過去爆發的經濟危機使得地方政府難以保證支出。而加泰羅尼亞和馬德里也曾考慮將影子收費轉變為實際收費，最后因為百姓們的強烈反對而不了了之。

中央政府則面臨著收費高速公路特許經營合同破裂的問題。由于西班牙法律規定，提早中止合約，政府必須支付特許經營的處置投資資本。政府預算缺乏，必須嚴格控制政府赤字。這迫使政府采取措施提高特許經營項目的可行性，避免因為項目最終流產而支付費用。中央政府通過采取一系列措施避免項目流產。包括向特許公司提供政府貸款，同時，也給予了一些特許權條款優惠——將一條減緩進出馬德里交通擁堵的郊區收費高速公路延長了14年的特許權合約，并在原合約數額基礎上提高了通行費。改變原合同條款是為了保證項目有能力償還政府提供的貸款。2010年年末，議會批準了一項法案來保障那些運營三年仍未達到原預期利潤80%的特許公司，提供的資金需要以政府貸款利率為標準連本帶息還給政府。除此之外，2013年政府還與特許公司重新談判成立國有獨資公司以挽救那些即將破產的特許公司。

4 啟 示

PPPs，尤其是特許經營合同，允許西班牙發展和提升不同種類的基礎設施。公私合伙制的PPP產業（包括基礎設施開發人員、建筑公司和銀行）在西班牙的表現相當好。然而當經濟衰退時也暴露了一些問題，下面是總結的一些啟示：第一，PPPs 應該重視預算約束，并提高公共工程效率。文章中西班牙政府在過去的十多年里發展的基礎設施建設，其可行性值得探究，一些專業的評估工具很少在項目可行性研究中受到重視。第二，好的計劃是一個PPPs成功的關鍵，項目必須有意義并滿足社會需求。一個好的過程規劃可以減少政府及私人雙方的風險。第三，PPP合同中風險分擔方案需合理翔實。在西班牙，一方面，諸如收購方式這樣的權利最初是由私人投資者掌握的；另一方面，多數PPPs重新談判使得許多風險最后由社會大眾埋單。而政府在考慮到基礎設施中斷對百姓的影響及交易成本后，會更傾向于通過重新談判而不是提早中止合約。第四，不斷完善法律環境。西班牙法律定義的RPA擔保并沒有給予競標者正確的激勵。政府需要為項目流產埋單，因此政府將千方百計阻止項目的流產。更傾向于通過重新談判來減輕風險。如果競標者知道這一點，他們會在期望未來重新談判的“小算盤”下不惜一切代價地積極贏得項目合同。第五，設立專業的監管機構。西班牙的PPP融資經驗表明特許經營合同的重新談判帶來了很多負面的影響，會帶來收費率的增加或者特許經營期的延遲。為了避免重新談判，政府需要花費盡可能多的時間來準確估計并簽訂高質量的合同草案，盡可能預想到全部可能發生的情況。同時，可以成立一個獨立的監管機構來捍衛公眾與納稅人在合同重新談判中的權益。

參考文獻：

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