新加坡國家圖書館管理局法人治理結構觀察與思考

孫慧明（1．北京大學信息管理系；2．首都圖書館）

新加坡國家圖書館管理局法人治理結構觀察與思考

孫慧明1,2
（1．北京大學信息管理系；2．首都圖書館）

新加坡國家圖書館管理局的法人治理結構擁有法律制度保障，它充分吸收社會力量參與理事會建設，并構建了決策、監督、執行相分離的組織架構。圖書館界在學習借鑒的基礎上，應該注意因地制宜并需注意建設良好的監督機制。

新加坡國家圖書館管理局；法人治理結構；理事會

2015年7月5~18日，筆者有幸隨首都圖書館“新加坡圖書館管理體制和讀者服務”培訓班赴新加坡進行了為期14天的培訓交流。此次培訓是結合北京市公共文化服務體系建設的現實需要，圍繞圖書館“管理體制”和“讀者服務”兩大核心主題開展的針對性學習和交流。新加坡在公共圖書館系統管理與運作、新加坡國家圖書館管理局（National Library Board，NLB）法人治理結構以及讀者服務等諸多方面頗具特色，現將NLB法人治理結構方面的觀察與思考分享如下。

1　NLB法人治理結構概況

NLB是依照新加坡《國家圖書館管理局法案》（National Library Board Act,NLB Act）成立的法定機構，代表政府管理和提供圖書館方面的公共服務，目前負責監管新加坡國家圖書館、國家檔案館、公共圖書館，并管理另外31所隸屬于政府機關、學校和機構的圖書館。同時，NLB也是在新加坡慈善理事會（Charity Council）登記注冊的慈善團體。遵照NLB法案要求，并遵循新加坡《慈善團體與公益機構治理準則》（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character）中的“強化級”指導意見，NLB建立了相應的法人治理結構。

（1）理事會。代表政府和全體納稅人的權益，是NLB的決策和監督機構。由于法定機構的主要出資方是政府，所以它的最高領導——理事會主席由政府指派的高級官員擔任；其他理事會成員則由社會力量組成。理事會成員每屆任期2年，可以連任，其中非政府成員可以享受一定的津貼。原則上理事會每季度召開一次會議，但為快速處理緊急事務或者突發事務，主席也可以在任何時候指定時間和地點召開理事會議。此外，根據NLB法案和治理準則，理事會可以委任委員會以便進行更好的決策和監督。

（2）管理層。是NLB的管理執行團隊。管理團隊的核心是總裁，這一職位由理事會任命，但須經部長批準。NLB法案規定：總裁應了解理事會的這一任命，并對理事會負責，按照理事會制定的政策，妥善管理NLB事務。如果總裁暫時離開新加坡，或因病或其他原因，無法履行他的職責，理事會可以任命他人在此期間代理總裁行動。總裁與理事會主席一樣，是對NLB負責的人物，每年的年報有兩人共同的發言，經審計的財務報告上有兩人的簽字。NLB管理團隊主要作用表現在以下幾方面：制定戰略規劃；確定NLB的使命、愿景和核心價值；確定和實施中短期計劃。

（3）監督機制。NLB沒有直接設立監事會，但是確立了相對完善的監督機制，主要包括內部監督和外部監督。內部監督主要由董事會及其所屬的委員會承擔；外部監督則通過提交“治理評估清單”、發布年報、外部審計等方式進行，一方面向社會展示良好形象并接受社會監督，另一方面能及時了解利益相關方的需求，并通過創新服務更好地滿足他們的需求。

2　NLB法人治理結構主要特點

2.1理事會的設立和運行擁有法律制度保障

新加坡的政府以精簡、務實、高效而著稱，它們盡量簡化程序和制度，控制政府規模，把一些并非要政府親力親為的經濟發展和公共服務事務讓其他職能機構代行，這些機構通稱為法定機構（Statutory Board）。法定機構的設立一方面體現了政府的權威主導性，另一方面又以法律的形式保障了法人實體的自主性，充分明確了其職責、任務、義務。如，NLB于1995年根據NLB法案設立，雖然具備了法定地位，但它仍然要受通信和信息部（Ministry Of Communications And Information，MCI）管轄，它的理事會主席要由該部部長委任，一般為政府高級官員；副主席和理事會成員也要經由部長任命，部長可以隨時要求理事會提交財產或活動的相關報告，也可以不與理事會商議就提出他認為合適的辦館方向或方案策劃，并讓理事會執行。同時，NLB法案對NLB的年報、賬戶審計等方面也作了詳細規定。這些措施都加強了政府對NLB的監管。在自主性方面，NLB可以新建圖書館、承擔或資助培訓、開展相關研究、確立收藏策略、聘用管理層、發放獎學金或者捐款、向銀行貸款、成立信托基金和其他組織合辦企業等，這些都代表了NLB運營方面的較大自由度。總之，NLB法案保證了NLB的法人治理是在一定的法律框架中進行的，較少受到人為因素影響，在提高效率的同時，又不偏離公益服務的方向。

2.2組建理事會充分吸收有利發展的社會力量

NLB法案規定NLB的理事會設主席1人、副主席1人、理事成員10~20人，根據具體需要，部長可以隨時任命。由于NLB法人治理參照“慈善團體與公益機構治理準則”，非常重視引入社會資源幫助實現公益目標，所以NLB對理事會成員的選擇非常慎重，它對社會力量的重視從其成員的資歷和身份中可見一斑。以現任理事會組成為例，主席代表出資方——政府，現任主席楊紫燕（Yeoh Chee Yan）女士為新加坡文化社區及青年部常任秘書，這個職位是部長級別以下的公務員最高職務，其他成員共計17人（見表）。

表NLB理事會人員名單［1］

這些理事會成員分別來自政府、司法系統、銀行、科研院所、企業和社會團體等多個領域。從職務來看，這些人代表的能力或者社會資源都非常有助于圖書館的業務發展。圖書館的各個業務領域——戰略規劃、質量控制、編制管理、人力資源開發、財務咨詢、法律事務、科技創新、資訊通信、布局設計甚至選址規劃都能得到專業建議或者有力支持。

此外，NLB法案還規定理事會可以吸收其他合適的人員參與組建咨詢委員會，以便更好地幫助和監督圖書館的管理與經營事務。各委員會主席必須是董事會成員，但其成員可以由其他人員擔任。本屆董事會共設立了7個委員會，分別是：編制委員會、財務委員會、審計委員會、創新與技術咨詢委員會、國家圖書館咨詢委員會、公共圖書館咨詢委員會和國家檔案館咨詢委員會，每個委員會都由3人組成。

2.3理事會組織架構充分體現決策、監督執行相分離

據鄭愛清副總裁介紹，現有的董事會成員都來自NLB外部，NLB的管理層包括CEO都不是理事會成員，這與國內許多圖書館的做法不太一致。鄭愛清副總裁解釋說NLB法人治理的初衷就是為了實現決策、執行和監督相分離，歷史上除NLB成立之初總裁兼任了一段時間的理事會成員外，正常情況下資方和經營層就應該是相互獨立，資方負責宏觀管理，經營層負責微觀運營，否則權責關系難以理順。NLB組織架構如圖所示。

圖NLB組織架構［2］

對于NLB來說，資方是政府和全體納稅人，所以主席由政府指派，同時需要吸收盡可能多的社會成分來參與圖書館建設一方面是幫助圖書館發展實現社會效益目標，另一方面也是讓盡可能多的人進行社會監督。經營層就是NLB的高級管理團隊，他們是NLB的管理核心，目前包括總裁梁寶珠（Elaine Ng）女士、副總裁鄭愛清女士、助理總裁以及各部門負責人共計12人。NLB管理團隊主要作用表現在以下幾方面：制定戰略規劃；確定NLB的使命、愿景和核心價值；確定和實施中短期計劃。另外，他們可以推薦與圖書館業務合作較多的各界精英人士成為理事會成員。

3　幾點思考

3.1建立法人治理結構需因地制宜

在新加坡學習交流期間，培訓班一度都沒有弄清楚新加坡國家圖書館管理局、新加坡國家圖書館、新加坡公共圖書館系統等相關提法的具體內涵，產生這些問題的根源在于我們一開始根本就沒有弄明白新加坡圖書館的管理體制，即便出訪前做了很多工作，但是關鍵在于觀念差異。以首都圖書館為例，首圖是一個獨立法人，北京市文化局是其上級主管單位。盡管現行體制下首都圖書館的各項業務離不開北京市文化局的參與，但兩家是相互獨立的法人單位。而新加坡不一樣。新加坡國家圖書館管理局是一個法人單位，其管理之下的各個公共圖書館甚至國家圖書館都不是一個獨立的實體單位。新加坡法律《National Library BoardAct》（NLB Act）規定“National Library Board”是一個法定機構，它監管國家圖書館、國家檔案館、公共圖書館，還管理一些隸屬于政府機關、學校和機構的圖書館；它同時還是一個永久可繼承的法人單位，可以起訴和被起訴，可以獲得、擁有、持有、開發和處置財產，動產和不動產。它具備了國內文化局之類的管理職能，卻又只專注于公共性質的圖書館各項業務服務。對我們來說，它既不是“北京市文化局”，也不是“首都圖書館”，它實行的法人治理及其理事會，一旦帶入我們的語境，就會產生較多歧義。在法人治理語境下，各地公共圖書館事業的主管單位和圖書館之間的關系該如何界定，理事會職能定位與國際通行做法差別控制在什么程度下，才不會影響到理事會存在的必要性，這恐怕是我國首先需要考慮的問題。

3.2理事會需要有良好的監督機制

法人治理結構有一個重要概念——監事會，用以對組織的財務和理事會、經營者的行為發揮監督作用。NLB雖沒有直接設立監事會，但其確立的監督機制亦可借鑒。NLB的內部監督主要由理事會及其所屬的委員會承擔。財政委員會每季度舉行會議，審查審計計劃、內部控制和財務狀況，并將審查結果向理事會報告。2013年新增設立的審計委員會則進一步加強了NLB的公司治理。編制委員會不僅每季度審查人力資源計劃，而且監督NLB員工的道德行為。在外部監督方面，則通過提交“治理評估清單”、發布年報、外部審計等方式進行。此外，信息公開也是重要的外部監督的方式，在新加坡的政府網站上，主席和總裁的聯系方式會向社會公布；在NLB年報里，董事會成員和管理層的主要資料，包括照片、任期、身份等也會對公眾公開，經過獨立審計的財務報表也會詳細披露；在NLB網站上，它的愿景、使命、價值觀等重要信息都會展示。此外，NLB還通過專門的感謝活動、對話會議、招募志愿者、呼吁捐贈等方式與社會各界進行溝通，聽取反饋促進交流，這些方式都非常有助于吸引讀者以及其他一些社會力量的參與和支持。

綜觀NLB的法人治理結構，它在頂層設計、組織架構、實際運作、社會關系維護等方面都帶給我們一些思考，為國內圖書館法人治理結構的未來建設提供了良好的借鑒思路。當然，由于雙方關于治理的社會環境有很大不同，國內圖書館管理體制創新還有很長一段路要走，歸根結底，政府由辦館文化向管文化轉變，主辦單位讓渡權力的多少對于圖書館體制改革的力度影響顯著，改革的效果尚需在多方磨合逐漸顯現。

［1］Board Members［EB/OL］.［2015－09－20］．http: //www.nlb.gov.sg/About/BoardMembers.aspx.

［2］Organisation Structure［EB/OL］.［2015－11－20］. http://www.nlb.gov.sg/About/OrganisationStructure.aspx.

Observation and Reflection on the Legal Person Management Structure of the National Library of Singapore

Sun Hui-ming

The corporate governance structure of National Library Board of Singapore has the legal system safeguard which fully absorbs social forces to participate in the construction of the Board with a well-defined organization structure.We need to learn its experience according to local conditions,and pay attention to the construction of good supervision mechanism.

NLB;Corporate Governance Structure;Board

G251

B

1005－8214（2016）09－0011－03

孫慧明（1983－），女，首都圖書館館員，北京大學圖書館學博士研究生在讀，研究方向：公共文化服務體系，圖書館管理。

2016－01－08［責任編輯］劉丹