國際視野下政府購買社會工作服務(wù)探析
——以遼寧省政府購買社會工作服務(wù)承接主體能力建設(shè)為例

曲鳳鳴

(大連海洋大學(xué) 外國語學(xué)院，遼寧 大連 116023)

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國際視野下政府購買社會工作服務(wù)探析
——以遼寧省政府購買社會工作服務(wù)承接主體能力建設(shè)為例

曲鳳鳴

(大連海洋大學(xué) 外國語學(xué)院，遼寧 大連 116023)

政府購買社會工作服務(wù)已成為勢不可擋的國際化趨勢。對承接主體的能力建設(shè)評估作為管理的核心工具日顯重要，它既是承接主體提升績效與服務(wù)質(zhì)量的重要動力來源，也是政策決策、資源利用及項目實施的有利依據(jù)。但目前對承接主體的能力建設(shè)評估處于急需性與不成熟性、效能產(chǎn)出與軟性服務(wù)特質(zhì)的矛盾中，因此急需站在國際高度，借鑒國外先進經(jīng)驗，將政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)制度措施本土化、實用化，并建立起規(guī)范、專業(yè)、穩(wěn)定的評估體系。

政府購買；社會工作服務(wù)；承接主體；評估

近年來，由于我國政策環(huán)境與社會經(jīng)濟環(huán)境的改善,“三社聯(lián)動”機制持續(xù)推進，為社會工作事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了重要的政治、經(jīng)濟及社會基礎(chǔ),使社會工作服務(wù)機構(gòu)在數(shù)量、規(guī)模及能力建設(shè)上都有一定提升。然而，伴隨遼寧省社會工作事業(yè)發(fā)展，能力評估卻無法滿足當(dāng)前社會工作服務(wù)承接主體(以下簡稱“承接主體”)能力建設(shè)的需要。評估作為檢驗承接主體綜合能力與促進承接主體發(fā)展的有效途徑，已被國際社會廣泛應(yīng)用。因此，緊密結(jié)合承接主體發(fā)展脈絡(luò)與特征，系統(tǒng)地梳理承接主體能力評估現(xiàn)狀，并借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，以遼寧省為例，提出承接主體能力建設(shè)基本策略，為承接主體能力建設(shè)評估工作提供科學(xué)的對策建議。

一、相關(guān)概念界定

(一)購買服務(wù)承接主體

政府購買社會工作服務(wù)的承接主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會工作服務(wù)力量。不具有行政管理職能的事業(yè)單位可作為承接主體參與政府購買社會工作服務(wù)，但要與具備條件的社會工作服務(wù)力量公開、平等競爭[1]。

(二)承接主體能力建設(shè)

民政部在《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》(民發(fā)〔2014〕80號)文件中明確：成立民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的條件，專職工作人員中應(yīng)有三分之一以上取得社會工作者職業(yè)水平證書或社會工作專業(yè)本科及以上學(xué)歷，章程中應(yīng)明確社會工作服務(wù)宗旨、范圍和方式[2]。承接主體要建立健全各項規(guī)章制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，恪守非營利性原則。并要求民政部門做好承接主體評估工作，建立健全承接主體信息公開制度，充分發(fā)揮評估工作的導(dǎo)向、激勵和約束作用，將評估結(jié)果作為政府購買服務(wù)和資源支持的重要依據(jù)。

(三)承接主體能力評估

十八屆四中全會提出深入理解開展社會組織評估是加強規(guī)范管理的重要舉措、落實培育扶持政策基礎(chǔ)的精髓實質(zhì)。評估已成為政府所購買項目中的重要環(huán)節(jié)，不論服務(wù)承接主體愿不愿意，評估已所難免。評估作為一種檢驗工作的手段，既是對評估對象的價值判斷與評價，給予購買主體一個交代，也是對干預(yù)效果的考察與研究，給予承接主體總結(jié)契機。評估是手段，不是目的，評估的核心在于促進承接主體圍繞評估內(nèi)容，加強能力建設(shè)，提升服務(wù)水平。

二、社會工作服務(wù)承接主體能力建設(shè)評估概況

我國尚未發(fā)布承接主體能力評估的專門指標(biāo)體系，而是將承接主體并入民辦非企業(yè)單位進行年度檢查，并按照《社會組織評估管理辦法》進行評估，作為我國政府購買社會工作服務(wù)政策探索者——深圳，也才于2015年12月份發(fā)布了《深圳市社會工作服務(wù)機構(gòu)績效評估評準(zhǔn)(征求意見稿)》。因此，現(xiàn)有能力建設(shè)評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏針對性、評估內(nèi)容缺乏有效性、評估結(jié)果缺乏可信性及應(yīng)用性。另外，關(guān)于承接主體能力評估實踐經(jīng)驗較少，現(xiàn)有研究多借鑒非營利組織能力建設(shè)評估領(lǐng)域及其相關(guān)理論模式。下面從以下幾個層面介紹承接主體能力建設(shè)評估的相關(guān)研究。

(一)國外承接主體能力建設(shè)評估概況

國外對于承接主體的能力建設(shè)評估研究取得了豐碩的成果，評估基本立足于承接主體的全面評估、服務(wù)項目評估、人力資源評估三個類別。承接主體的全面評估在多數(shù)文獻中被認(rèn)為是關(guān)于承接主體的整體績效評估，是對承接主體戰(zhàn)略目標(biāo)、管理執(zhí)行、財務(wù)運營、資源支持及成果的客觀真實評價。項目評估主要是對立項依據(jù)的充分性、目標(biāo)設(shè)置的合理性、組織實施的可行性、社會效益的預(yù)見性、預(yù)算支出的合理性進行分析研究，是對項目總體設(shè)計、策劃、管理、執(zhí)行、成效等方面進行診斷與提升。人力資源評估是對人力資源管理總體活動的成本效益的測量，實現(xiàn)組織目標(biāo)比照，識別、觀察、測量及開發(fā)承接主體中人的績效過程。

1.美國

美國是一個十分注重行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，也是市場力量高度介入的國家。美國社會工作標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂工作由全美社會工作者協(xié)會(NASW)負(fù)責(zé)，從20世紀(jì)60年代就開始制定有關(guān)的社會工作實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，目前已制定了涵蓋社會工作的基礎(chǔ)、方法、工作及管理等方面的十多部社會工作標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為完善的標(biāo)準(zhǔn)體系[3]。70年代后，源于社會福利制度方面的改革“購買服務(wù)”，作為政策工具而使用。1993年克林頓上臺后，政府堅持結(jié)果取向、績效為本、顧客導(dǎo)向理念，推行機構(gòu)精減、裁員放權(quán)、引入競爭及績效管理，1993年聯(lián)邦《政府績效與結(jié)果法》與1997年《采購規(guī)則》相繼頒布實施，為美國社會公共服務(wù)提供方式加速轉(zhuǎn)變提供了動力，推進了政府購買社會公共服務(wù)的發(fā)展。美國的承接主體包括非營利組織和部分私營企業(yè)，它們的經(jīng)費絕大部分來源于政府對服務(wù)項目的支持，因此，政府作為購買主體，鼓勵承接主體間充分且公平的競爭，來提升服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。購買主體與承接主體的合作方式可以分為合同外包、補助制度、抵用券制度、自助服務(wù)四種，而且承接主體接受州首席檢察官及公眾的監(jiān)督，年收入超過2.5萬美元的非營利組織(教會除外)，每年必須向國內(nèi)稅務(wù)局報送稅務(wù)局統(tǒng)一印制的表格，政府會通過多種途徑，按照相關(guān)法律及標(biāo)準(zhǔn)對該組織的財務(wù)和活動狀況進行評估，發(fā)現(xiàn)有違反法律規(guī)定的情況，將視情節(jié)輕重對其進行處罰。

2.日本

日本是一個擅長學(xué)習(xí)他人，也是契約化程度較高，對社會組織監(jiān)督與評價較為合理的國家。第二次世界大戰(zhàn)后幾十年間，日本政府長期對經(jīng)濟生活干預(yù)過多，一再動用財政手段刺激經(jīng)濟，20世紀(jì)80年代后期日本經(jīng)濟增長速度減緩，財政赤字?jǐn)U大，至使20世紀(jì)90年代，推行了以建立“小政府”為目標(biāo)的行政改革，重新界定民間組織與政府在經(jīng)濟及其他領(lǐng)域的責(zé)任分擔(dān)界限，減少政府對經(jīng)濟與社會生活的干預(yù)，民間能做的事讓民間做，地方上的事由地方做，實現(xiàn)“由官向民”的轉(zhuǎn)變。日本政府為降低社會組織獲得法人地位的門檻，于1998年3月通過了《特定非營利促進法》，規(guī)定非營利性組織的申請不必通過相關(guān)的政府批準(zhǔn)，只需符合法律規(guī)定即可。日本政府購買服務(wù)是規(guī)制改革中“市場化試驗”的產(chǎn)物，不是完全將公共服務(wù)推向市場，而是有目的地引入市場競爭，承接主體間的競爭使得日本社會公共服務(wù)事業(yè)的成本得到了大幅度的縮減。日本政府對社會組織的監(jiān)管，主要通過主管機關(guān)現(xiàn)場檢查、第三方評估及公眾監(jiān)督的方式進行。根據(jù)日本學(xué)者冷水豐的分類，日本社會福利領(lǐng)域評價基本上由“事前評價”與“事后評價”組成，事后評價又分為投入資源、過程、結(jié)果及效果四個維度，服務(wù)評價的重點是成本、經(jīng)營、服務(wù)內(nèi)容。以日本養(yǎng)老服務(wù)為例介紹評價流程：一是服務(wù)機構(gòu)進行自我評價；二是向委員會遞交實地調(diào)查申請；三是評價委員會趕赴機構(gòu)，進行評價；四是委員會向機構(gòu)提出必要的建議；五是根據(jù)建議，在大約半年時間內(nèi)完成自我完善；六是重新向委員會遞交申請；七是委員會重新評價，經(jīng)機構(gòu)同意后將服務(wù)評價內(nèi)容、結(jié)果向社會公布[4]。

(二)國內(nèi)承接主體能力建設(shè)評估概況

國內(nèi)在對承接主體建設(shè)進行相關(guān)評估研究時，主要借鑒國外的相關(guān)研究成果及標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成本土化的政策法規(guī)文件，并在承接主體的專業(yè)性評估方面進行了有益的探索。

1.我國基本情況介紹

一是政策創(chuàng)制。2006年以來，我國相繼出臺一系列社會工作職業(yè)水平評價、人才隊伍建設(shè)、購買服務(wù)實施及服務(wù)承接主體發(fā)展的辦法與指導(dǎo)意見，推進社會工作事業(yè)發(fā)展；發(fā)布《社會工作服務(wù)項目績效評估指南》和《兒童社會工作服務(wù)指南》兩項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為政府購買社會工作服務(wù)項目績效評價與實施兒童社會工作服務(wù)提供重要指引。二是人才建設(shè)。截至2014年，我國28 431人取得助理社會工作師證書、7 427人取得社會工作師證書，全國累計持證社會工作者158 929人。三是承接主體。全國已經(jīng)成立了24個省級、97個地市級、168個縣級社會工作行業(yè)協(xié)會。四是經(jīng)費投入。14年全國社會工作總投入累計達23.5億元，比13年提高40.7%。

2015年，國家為支持社會組織參與社會服務(wù)項目，在民政部部門預(yù)算中安排2個億用于支持社會組織參與社會服務(wù)的補助資金，為確保項目資金科學(xué)、合理、有效使用，在項目實施過程中實行“兩個引入，一個結(jié)合”，即引入社會審計和評估，對項目進行全面審計和重點評估；引入財政支出績效評價，對項目資金使用情況和總體實施效果進行考評；將項目執(zhí)行與社會組織年度檢查、評估、行政處罰相結(jié)合。

2.先進地區(qū)評估經(jīng)驗

廣州市研究制定以服務(wù)能力和質(zhì)量為核心，強化預(yù)算與評估，突出規(guī)范和便捷，明晰權(quán)責(zé)、提高效率的政府購買服務(wù)統(tǒng)一規(guī)范流程。流程包括六大環(huán)節(jié)：一是通過需求評估確定擬購買的服務(wù)項目；二是報主管部門審核；三是通過政府采購機制確定服務(wù)提供機構(gòu)；四是訂立購買服務(wù)合同；五是機構(gòu)履行合同；六是全程跟蹤評估(具體內(nèi)容如圖1所示)。為加強財政資金的監(jiān)管，加大對社會工作承接主體能力建設(shè)，更好地推進政府購買服務(wù)工作，確保服務(wù)目標(biāo)最終得以實現(xiàn)，引入第三方評估機制。充分利用第三方機構(gòu)獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，對社會組織受托開展的各項服務(wù)的綜合績效進行監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進問題，確保政府委托社會組織開展的各項服務(wù)能實現(xiàn)既定目標(biāo)。廣州市所有政府購買社會工作服務(wù)項目評估工作由市或區(qū)(縣級市)民政局負(fù)責(zé)并委托符合資質(zhì)的第三方專業(yè)評估機構(gòu)組織實施。評估指標(biāo)涉及居民的服務(wù)需求、合約三方職責(zé)、機構(gòu)運作規(guī)范、機構(gòu)財務(wù)狀況，財務(wù)審計報告以及社區(qū)居民評價等。對評估中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見、限期整改，評估合格的繼續(xù)簽約，不合格的扣減經(jīng)費、兩年內(nèi)取消承接政府購買服務(wù)項目資格。在一個服務(wù)周期內(nèi)有中期和末期評估，同時全程跟蹤，不定期進行突擊抽查。評估機制引導(dǎo)服務(wù)項目向優(yōu)質(zhì)專業(yè)方向發(fā)展。

(三)遼寧省承接主體能力建設(shè)評估現(xiàn)狀

1.人才隊伍建設(shè)

截至2014年年底，遼寧省取得社會工作者職業(yè)水平證書人數(shù)達6 993人，其中，助理社會工作師5 041人，社會工作師1 952人。與廣州市相比，截至2013年底，廣州市取得職業(yè)水平證書人員數(shù)量達6 873人。

2.承接主體發(fā)展

2012年—2013年，為解決承接主體創(chuàng)建初期運行資金短缺的問題，省民政廳從省本級福彩公益金中列資200萬元，采取補助扶持方式對30家創(chuàng)建的民辦社會工作機構(gòu)給予資金支持，使我省民辦社工機構(gòu)實現(xiàn)了從無到有，并初步具備了服務(wù)社會的基本功能。各市也通過政府購買服務(wù)，不同程度地扶持了民辦社工機構(gòu)發(fā)展。截至目前，全省民辦社工機構(gòu)已發(fā)展到35家、社會工作行業(yè)組織45個。與廣州市相比，截至2013年年底，廣州市民辦社工機構(gòu)發(fā)展到217家，基本具備了承接更多政府轉(zhuǎn)移職能的條件和能力。

3.政府經(jīng)費投入

遼寧省政府購買社會工作服務(wù)仍處于起步階段，2015年遼寧省民政廳與大連市民政局相繼出臺政府購買社會工作服務(wù)的實施意見，實際投入政府購買社會工作的資金僅局限于對新創(chuàng)立的民辦社工機構(gòu)的扶持。而從2010年起，廣州市財政支持社會工作發(fā)展資金已納入市、區(qū)兩級財政年度預(yù)算，截至2013年，廣州市共投入財政資金7.7億元，財政支持社會工作發(fā)展主要有政府購買社會工作服務(wù)和政府資助社會工作發(fā)展兩種方式。

4．評估指標(biāo)欠缺

在西方國家，評估作為一門學(xué)科始于20世紀(jì)60年代后期，至20世紀(jì)80年代逐步成熟。但我國社會工作實踐先于理論，對評估的研究只是剛剛起步。評估畢竟是一種價值判斷，主觀性較強，沒有絕對的公平性和客觀性。遼寧省政府購買社會工作本身尚處于起步階段，因此評估的指標(biāo)體系急需建立與完善。

圖1政府在社會工作領(lǐng)域購買公共服務(wù)流程圖

三、遼寧省承接主體能力建設(shè)評估策略

(一)建立政府、市場、社會多元投入的社會工作服務(wù)購買機制

政府部門要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，列出可直接由社會組織提供服務(wù)的公共服務(wù)事項清單，廣泛發(fā)布信息，引導(dǎo)社會組織開發(fā)符合遼寧省實際的社會工作服務(wù)項目；征集社會組織可提供服務(wù)的社會工作服務(wù)項目，建立社會工作服務(wù)項目庫，并按年度實施動態(tài)管理；將政府購買社會工作服務(wù)經(jīng)費列入有關(guān)部門財政預(yù)算，持續(xù)加大購買服務(wù)資金投入，帶動建立多元化社會工作服務(wù)投入機制，不斷擴大政府購買社會工作服務(wù)范圍和規(guī)模，實現(xiàn)項目庫管理與預(yù)算編制的有機銜接。

(二)創(chuàng)新發(fā)展，深化改革，積極推動承接主體發(fā)展

充分借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，鼓勵高等院校和科研院所相關(guān)師資力量，創(chuàng)建民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，并創(chuàng)新社工機構(gòu)培育扶持手段，簡化社工機構(gòu)登記程序，降低社工機構(gòu)準(zhǔn)入門檻，強化社工機構(gòu)資金扶持力度，大力扶持社工機構(gòu)發(fā)展，使我省承接主體的數(shù)量、質(zhì)量盡快形成門類齊全，分布廣泛，與經(jīng)濟社會發(fā)展、公共服務(wù)以及民生需求相適應(yīng)的發(fā)展格局，使承接主體服務(wù)領(lǐng)域基本覆蓋政府購買服務(wù)需求范圍。

(三)完善制度，加強治理，強化承接主體能力建設(shè)

各登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門要指導(dǎo)已成立的承接主體建立健全獨立自主、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。承接主體要重點提升戰(zhàn)略謀劃、項目運作及組織管理能力，健全人、財、物管理制度和內(nèi)部信息披露制度，準(zhǔn)確、完整、及時地向社會公開年報公告、財務(wù)收支、捐資使用、服務(wù)內(nèi)容等重要信息，增強資金計劃、分配與使用的規(guī)范性和透明度，并堅守非營利性原則，積極拓寬資金來源，提升自身造血功能，吸納優(yōu)秀的社會工作專業(yè)管理人才，不斷完善承接主體法人治理結(jié)構(gòu)，強化自身能力建設(shè)。

(四)積極探索，創(chuàng)新手段，不斷完善承接主體能力建設(shè)評估

政府要做好購買社會工作服務(wù)評估的基礎(chǔ)性工作，建立健全包括高校社會工作教師、資深社會工作師、社工督導(dǎo)、社工機構(gòu)骨干及財務(wù)人員在內(nèi)的社會工作實務(wù)評估與財務(wù)評估人員的信息庫，加快培育第三方評估機構(gòu)。充分發(fā)揮社會工作行業(yè)組織在承接主體管理中的樞紐作用，引導(dǎo)行風(fēng)建設(shè)，加強行業(yè)監(jiān)督，指導(dǎo)行業(yè)組織健全行業(yè)自律制度與道德準(zhǔn)則，推行社會工作行業(yè)誠信體系建設(shè)。充分發(fā)揮社會工作行業(yè)組織在承接主體發(fā)展中的龍頭作用，促進行業(yè)溝通，反映行業(yè)訴求，為社會工作行業(yè)組織發(fā)展?fàn)幦∮辛χС帧３浞职l(fā)揮社會工作行業(yè)組織在承接主體監(jiān)督中的基礎(chǔ)作用，依法開展行業(yè)評比獎勵和質(zhì)量認(rèn)證等活動，規(guī)范承接主體行為、增強承接主體公信力，實現(xiàn)組織自治管理與政府的行政管理有機結(jié)合。

(五)完善機制，多方評估，加強承接主體能力評估結(jié)果運用

建立政府、行業(yè)性組織及社會公眾等多元主體參與，行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)管有機結(jié)合的監(jiān)督管理機制。探索建立登記管理機關(guān)評估、購買主體評估、組織自評有機結(jié)合的承接主體評價體系，引入第三方評估機制。要積極引入社會審計，定期對承接主體的基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效及社會評價等進行跟蹤評估。購買主體要將承接主體的社會工作專業(yè)人才配備、社會工作崗位設(shè)置、機構(gòu)管理服務(wù)成效及評估結(jié)果等情況作為政府購買社會工作服務(wù)的重要依據(jù)，并逐漸建立健全購買服務(wù)的退出機制。

〔1〕 遼寧省民政廳 遼寧省財政廳關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的實施意見(遼民發(fā)〔2015〕32)[Z].

〔2〕 民政部.關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見(民發(fā)〔2014〕80號)[Z].

〔3〕 王穎.國外社工標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展現(xiàn)狀掃描[J].中國社會工作，2015(12)：26.

〔4〕 張汝立,等.外國政府購買社會公共服務(wù)研究[M].北京：社會科學(xué)出版社，2014：130-147.

(責(zé)任編輯吳星)

International Perspective of Government Purchasing the Social Work Service—Liaoning Government Purchase of Social Work Services from Undertake Entity Capacity-building as an Example

QU Feng-ming

(Ocean University of Dalian, Dalian, Liaoning 116023)

It is an unstoppable international trend for the government to purchase social work service. It has been increasingly important to evaluate the undertake entity's capacity building as the core instrument for management, which is the main driving force for the undertake entity's performance and service quality improvement, as well as favorable basis for policy making, resource utilization and project implementation. However, at present the appraisal for the undertake entity's capacity building is in contradiction between urgency and immaturity, effectiveness of output and soft service feature. Therefore, we should take international approach, learn from the advanced experience, and localize practical relevant policy on government purchase of social work service, and establish a standardized, professional, stable capacity evaluation system.

government purchases; social work services; undertake body; assess

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.011

2016-02-18

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(L15BZZ001)。

曲鳳鳴(1980—)，女，遼寧大連人，碩士，大連海洋大學(xué)外國語學(xué)院講師，主要研究方向為：中日比較社會文化。

C93

A

1007-6875(2016)02-0067-05

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.011.html網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-04-2015：30