高校財務管理存在的主要問題與治理對策

顏永明

高校財務管理存在的主要問題與治理對策

顏永明

高校財務管理問題治理對策

近年來，國家對高等教育發展越來越重視，對高校的功能定位也越來越明確，即公益二類，實行財政差額撥款，并將取消事業編制，保留事業單位性質，國家卻仍然保留學費的定價審批權限。可見，在財政生均撥款水平和學費標準既定的情況下，高校要提升內涵建設，提升綜合競爭力，實現高水平的跨越發展，越來越取決于財務籌資和管理能力，即依法理財、增收節支和內部控制制度建設等財務治理能力。本文結合高校財務實務工作，通過對高校財務管理中發現的主要問題及其成因進行探析，提出相應的治理與防范對策。

一、高校財務管理存在的問題

（一）財務管理環境差，財務法治觀念淡薄

高校領導往往重教學、科研，而輕財務管理，體現在日常管理中對教學、科研等主業工作高度重視，對與業務工作相關的經濟結果的核算與管理不夠重視；高校的老師對財務管理更是不關心，總覺得那是影響他們財務報銷的人為障礙，表現為對現有的財經法律法規不聞不問，甚至有的不理解、不接受財經法律法規和政策規定，他們只關心自己花銷多少就應該報銷多少，這樣的財務法治氛圍和環境已嚴重影響高校的財務管理質量。

（二）預算管理粗放，預算執行與約束弱化

目前，高校的預算編制一般分為財政預算和校內預算，財政要求編制的預算比較簡單，且按大類編制（如人員工資、商品、勞務和其他）不易執行；學校內部根據運行與管理需要編制全面預算，但預算精細化不夠，預算需求單位一般都不愿意加以量化細化，而以毛估的方式編制。因此，預算執行中就無法嚴格按預算執行，于是，在預算執行中往往會出現超出預算項目范圍、突破項目預算、隨意調整項目間的預算，預算約束力被弱化，影響預算績效目標的實現。

（三）高校內部控制存在制度缺陷，執行效率低下

高校內部控制制度存在缺陷，內部控制制度觀念淡薄，執行效率低下。目前，高校在日常運行過程中雖制定了運行和管理規定，但與財政部 印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求比還存在不健全、不完善、不規范等缺陷。內部控制制度是現代大學制度的一項關鍵性制度，是高校財務管理的不可或缺的規范性制度，內部控制制度的不健全、不完善、不規范，在執行中易出現關鍵環節不到位、低效率或無效執行，都將嚴重影響高校財務管理的質量和水平。

（四）財務核算服務重效率，輕財務監督管理，成本與費用管理意識淡化

一是高校財務運行圍繞教學、科研及教師、學生服務，在現有高校排名及實力競爭環境下，高校領導高度重視教學和科研，校領導往往只重視財務為教學科研服務的效率，不重視財務監督管理的質量，忽視成本效益管理，尤其是決策成本管理。二是高校辦學資金來源單一，財務籌資能力弱化，財務風險防范能力低。高校現有的辦學資金主要來源于政府財政撥款和學生繳交學費，加之少量的社會捐資，學費的標準統一由政府物價部門定價，向銀行籌資需經財政部門批準，財務無法根據學校發展需要進行籌資。目前，政府財政生均撥款已無法滿足學校教學內涵建設需要，更無法彌補資產計提的折舊，高校的持續發展和內涵提升發展又需要大量的資金支持，實際運行中支大于收的情況時有出現，財務運行已經潛在風險。三是高校“三重一大”決策不夠規范和完善，成本與費用管理意識淡化。高校領導在對重大事項決策、重要項目安排和大額度資金使用進行決策時，往往忽視要求主辦單位對提供的方案進行優選，即比較方案的成本投入和優缺點，由此無法做到擇優決策，忽視成本與費用管理，因此，高校內部在辦學資金短缺的情況下仍會出現重復與浪費的現象。

（五）財務信息公開重形式輕質量，未委托會計師事務所審計，缺乏社會公信力

高校財務預決算只需財政部門批復，根據教育主管部門要求高校向社會公開財務信息，高校一般會在其網站公開經財政部門批復的預決算，但沒有委托社會中介機構如會計師事務所對財務預決算進行審計并出具審計報告，其社會公信力不被普遍認可，一定程度上也影響學校在社會的聲譽和影響力，同時，也會影響學校對學生的吸引力，最終影響學校的優質生源和辦學質量。因此，高校重塑財務信息質量的公信力迫在眉睫。

（六）經濟責任履行不到位，內部審計監督乏力

高校普遍實行校系院兩級管理體制，學校法人將財務審批權授予校內各單位負責人，各單位負責人在履行受托經濟責任過程中一般注重形式審批，對經濟業務的合法性、合理性關注不夠，對經濟責任履行的結果關注不夠。

高校內部對經濟責任履行的審計監督乏力，目前，大部分的高校審計機構不健全，沒有獨立設置審計處，一般都與紀檢監察部門并設，且配備的專業審計人員少，面對高校內部幾十個部門和院系的經濟責任履行情況要實施全面的內部審計監督已顯得力量不足，對中層干部實施離任經濟責任審計也是力不從心，更談不上對其事前、事中實施審計監督，經濟責任審計弱化使其審計監督的功能軟化，客觀上已影響高校財務治理的質量。

二、高校財務管理存在主要問題的深層次原因

（一）政府教育主管部門財務管理體制存在功能缺陷

政府多年來對高校直接行政管理的慣性思維沒有改變，政府職能未能從行政管理向服務支持轉變。政府對新時期下高校辦學的規律性和轉型發展與管理需求認識不夠，把高校當作一般行政事業單位進行統一管理。目前，省級教育主管部門在教育財務治理架構方面自身功能存在缺陷，如領導班子成員中未設有總會計師和總審計師崗位，可見，政府教育主管部門在財務管理方面已顯示其功能缺陷。因此，省級教育主管部門在對高校財務管理方面往往更多出于非專業的行政干預，且教育系統內部審計監督又不到位，糾偏機制也未建立，這種做法已嚴重影響高校領導班子組織架構，如：高校領導班子成員中也未配備總會計師崗位，高校財務治理能力同樣存在體制上的功能權限，影響了高校財務管理質量。

（二）高校內部管理體制尚不健全

高校內部管理體制事關每一個教職員工的切身利益，往往是高校管理者更加關注和更有改革空間的一個方面。目前在政府對高校直接行政管理的體制下，高校普遍缺少經濟責任管理辦法，一方面，高校內部以行政級別決定財務管理權限的傾向嚴重，不利于高校自身財務管理制度的完善；另一方面，現有的高校往往是包含了教學單位、科研單位、管理單位和后勤單位等在內的綜合的組織體系，各個體系的部分職能可能存在重復或交叉，責權利的劃分不夠明確，且各自出臺管理制度，有的制度已超越財務管理的權限，日常工作也沒辦法做到及時有效的溝通，一定程度上造成財務管理上的困難，甚至出現資源配置上的重復與浪費，比如，許多高校在教育轉型的過程中，教學單位與科研單位在財務資源上的搶奪日益激烈，矛盾也日益顯現。在內部管理體制不健全情況下，財務部門在日常的財務監督與管理職能也難以真正發揮作用。

（三）高校財務管理體制存在固有缺陷

2011年教育部、財政部印發《高等學校總會計師管理辦法》，2012年財政部教育部印發《高等學校財務制度》，辦法和制度都明確規定高校應當設置總會計師。但迄今為止，大部分高校領導班子并未配備總會計師，以福建省為例，至今未實行總會計師制度，也沒有一所高校配備總會計師，總會計師在高校財務管理中的功能作用還無法得到發揮，這表明政府教育主管部門對高校財務治理的關注度未提升到與教學、科研同等重要的層面，也使得高校在財務管理體制機制方面存在先天的缺陷，在財務管理決策的前端可能產生不利的影響，更不用說中間的執行監管與后端的監控分析和糾偏。

三、治理對策

（一）強化依法治校、依法理財的法治觀念

一是高校黨委和行政應高度重視依法理財工作，加強財務管理的相關財經法規宣傳教育，應在黨委中心組學習擴大會上邀請財務管理專家解讀財經財務政策，引起各單位負責人切實重視財務管理工作；二是財務部門應會同學校監察審計部門加強對各單位的財務審批“一支筆”、經費項目負責人、科研經費負責人和報賬人員進行財經法規、財務規章制度、內部控制制度和財務報銷流程、指南等培訓，讓人人熟知財經法規并遵守，做到先知財務規章制度后辦理財務報銷業務，實現高校財務治理法治化、規范化。

（二）加強預算精細化管理，強化預算績效分析評價與問效

根據《預算法》和高校章程，高校一般實行“統一領導，分級管理，集中核算”的財務管理體制，強調事權與財權相統一，逐步形成了層次清晰、權責分明的現代大學財務管理結構，為現代大學財務管理制度的建設提供了堅實的基礎。學校應推行校系院兩級綜合預算改革，明晰校系院兩級責任主體，建立校系院兩級財務管理機制。預算管理是高校最主要的管理方式，也是財務管理的核心：一是應樹立全面預算理念，根據學校的戰略發展規劃和年度工作計劃，全面合理地編制年度預算需求。二是要按照科學化和精細化的原則要求，分析預算需求和執行情況，細化預算收入和支出，實行預算管理與責任目標相結合，明確責權利，實現從目標管理要效益。三是要注重成本效益理念、財務風險理念和依法理財理念，通過財務分析從歷年支出中測算合理的成本，以控制、降低成本而增加資金使用效益，以依法理財防范財務運行風險，確保高校的永續發展。四是要建立健全預算績效分析評價與問效機制，完善預算績效評價體系。學校實行“花錢必問效，無效必問責”預算管理原則，建立預算績效的獎懲機制，財務部門應做好預算執行和決算分析工作，對預算收入完成情況、支出的合法性、合理性、相關性及資金使用的效率效益進行分析、考核，提出評價意見，并作為下一年度預算編制的參考，對未完成預算績效目標的單位，提出問責方案，為校領導決策和確定獎懲提供參考依據；及時督促各單位加強預算管理，提高預算執行的有效性，不斷優化資金使用合理性，在辦學資金約束的條件下不斷提高資金使用效率和效益。學校的審計部門也應在開展經濟責任審計時，對各單位預算編制的合理性、執行情況以及預算調整的真實性，資金使用的效率和效益進行審計，進一步對預算績效進行分析與評價，進一步加強預算科學化、精細化和有效性的審計監督，加強問責力度。

（三） 健全和完善內部控制制度并確保有效執行

健全有效的內部控制制度應合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。一是高校應嚴格對照《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求，全面系統地梳理學校財務管理體系現狀及存在問題，重點圍繞教學科研經費、國有資產、基本建設、所屬企業、財政資金分配使用、政府采購、合同管理、收支管理等領域，全面修訂和完善相關管理制度，按照分事行權、分崗設權、分級授權的要求，遵循權責一致、有效制衡的原則要求，合理設置機構和崗位權責，科學使用內部控制方法，把控內控的關鍵點，有效控制高校經濟活動風險；二是學校應制定經濟責任管理辦法，明確授予審批權限，并將各單位開展經濟活動的權利、義務和責任形成制度，為確保受托經濟責任的恰當有效履行，學校法人代表應與校內各單位負責人即財務審批“一支筆”簽訂經濟責任狀；三是委托會計師事務所對高校內部控制制度進行審計評價，以進一步規范和完善高校內部控制制度，確保內控的關鍵點都能有效執行，進一步提高財務治理質量。

（四）堅持會計核算服務與財務監管并重，成本與費用管理并舉

一是財務必須為教學科研提供優質高效服務，為教學科研提供堅強有力的財力保障，財務不能只停留在簡單的核算服務，應在決策分析、執行過程、支出分析與評價各個環節中加強分析、評價的管理功能，重視管理會計在高校財務管理中的推廣應用，不斷提升財務服務能力的同時加大財務監管力度，實現寓監督于服務之中，寓服務于監督之中，實現人性化服務與制度化監管的有機結合；二是強化成本與費用管理意識，高校被界定為公益二類事業單位，不要求產出經濟效益，但必須充分考慮辦學的成本費用投入問題，財務在預算、核算、績效分析與評價中應充分運用管理會計的理論和方法，加強對重大項目投資和重要經濟事項決策時多運用量本利（效）分析，盡量做到少投入成本費用多產出社會效益和效用，實現校園教學資源配置的合理性和共享性；三是培育財源，增強財務籌資功能，現有高校財政撥款只能維持日常運行，從財務制度設計上可見，高校固定資產的折舊已無法從財政撥款或運行成本中得到有效補充，高校要在大眾化教育、市場化和社會化服務的競爭中具有優勢，高校就應具備籌資能力，同時政府主管部門應對高等教育學費采取適當放松定價權限，實現按質論價、優質有價的公平競爭，以增強高校的定價能力和籌資能力，實現高校健康良性持續發展。

（五）健全和完善高校財務信息管理與公開制度，增強高校財務信息公信力

高校財務信息關注度越來越高，社會各界也越來越關注高校的財務信息，可見，高等教育事業越發展，財務管理越重要。因此，高校應加強財務預決算和財務信息公開管理，一是健全和完善財務信息管理制度，盡快進行財務信息化系統建設，加強預算執行分析和決算支出結構分析，利用財務會計核算和監督管理中的各種信息，分析預算的合理性、執行的有效性，評價預算績效情況，為預算財年提供參考依據；加大決算支出的結構分析，為預算供給側優化結構提供參考資料，同時，編制好決算報表附注。二是為增強高校財務信息的社會公信力，可委托會計師事務所對高校財務預決算進行全面審計并出具審計報告，不斷提高財務信息質量。三是按要求及時公開經會計師事務所審計的財務信息，增強財務信息的透明度，增加社會各界的信任度和滿意度。

（六）強化經濟責任履行監督與審計，確保經濟責任有效履行

建立健全高校內部經濟責任制，是貫徹實施《高教法》和大學章程要求、提高經濟管理水平和避免財經工作失誤的必然要求和有效途徑，高等學校應按照“統一領導，分級管理”的原則，按校內管理層次分別建立起總會計師或主管財務工作的副校（院）長、財務處長、二級單位黨政財務負責人和財務報賬人員等若干個層次的各級經濟責任制。一級管好一級，一級帶動一級，一直抓到每一個基層經濟單位。經濟責任制的內容應貫穿于高校財經工作的全過程，同時，應加強對各級經濟責任人進行崗前培訓，使其具備必要的經濟、法律知識，具備懂法和依法辦事的必要條件，進一步規范校內財經行為，維護學校合法經濟權益，促進教學、科研事業發展；同時，加大學校內部經濟責任審計監督，加強內部審計機構建設，充實審計人員，充分發揮內部審計對校內各單位的經濟責任履行情況審計監督作用，實現事前、事中、事后的全程審計監控，確保經濟責任履行合法、有效，體現校內各單位責、權、利有機結合，從源頭上遏制浪費和腐敗現象發生；另外，高校為確保經濟責任全面有效履行，可委托會計師事務所對各單位的經濟責任履行情況開展專項審計，通過外部審計提出審計整改和管理建議，進一步規范學校經濟秩序。

作者單位：閩江學院財務處

本文通過分析高校財務管理的實際情況，以及在財務管理過程中發現的主要問題，結合財務工作實踐，探析高校在財務管理中存在的主要問題及其成因，并提出相應的治理與防范對策，以期不斷提高高校財務管理能力和水平，提升高校綜合競爭力，促進高校科學規范發展。