戶籍制度改革，福利與權益的重構

付曉英

延續了半個多世紀的二元戶籍制度導致城鄉之間巨大的不平等，如今對這項制度的改革即將啟動

9月19日，北京市正式出臺《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，取消農業戶口與非農業戶口的性質區分，統一為居民戶口。截至目前，包括北京在內已經有30個省份出臺戶籍制度改革方案。實際上，早在2014年，國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》就提出，中國將建立城鄉統一的戶口登記制度;而去年11月中央發布的“十三五”規劃建議中，深化戶籍制度改革成為關注重點;今年4月，國家發改委規劃司司長徐林曾在新聞發布會上公開表態稱，今年的首要任務是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策。按照國家版的戶籍改革意見，要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。在中國存在半個多世紀的城鄉二元戶籍制度即將被打破，戶籍改革會帶來怎樣的影響、戶籍背后所附著的福利與權益體系又將如何重構，這些都成為各方關注的話題。為此，我們采訪了兩位戶籍制度專家——中國社科院農村發展研究所研究員李國祥和北京理工大學人文社會科學學院教授胡星斗，對戶籍改革制度進行相關分析解讀。

二元戶籍制度必須改革

三聯生活周刊：在中國實行了半個多世紀的城鄉二元戶籍制度為什么會在現階段被要求全面打破？

胡星斗：城鄉二元戶籍制度本身是計劃經濟和管控型社會的產物，中國發展市場經濟以后，要求由市場對人力資源進行配置，使其能夠自由流動，而戶籍是將人固定在某個地方，戶籍附著的各種利益只有在戶口所在地才能夠享受，這樣一個制度與市場經濟相對立，也與國家的人權保障事業相對立。

自由遷徙也是公民的基本權利。真正的自由遷徙是社會保障與之相伴，不僅僅是人能夠從一個地方去到另外一個地方，他所享受的權益到了異地也能夠享有。沒有任何保障，就不是現代意義上的自由遷徙。無論是從市場經濟的角度來看，還是從現代社會的角度來看，都必須保障自由遷徙的公民權利，因此，原有的二元戶籍制度必須進行改革。

三聯生活周刊：除了這兩個原因，推進戶籍制度改革是否跟中國勞動人口減少相關？因為原來二元制的戶籍制度是保護城市就業者優先獲得工作機會，而現在勞動力日益成為稀缺要素，因此對戶籍制度改革的需求更加強烈。

胡星斗：這個觀點是有道理的。現在的農民工雖然還有2億多，但實際上在逐漸減少，剩余勞動力近于枯竭。由于城鄉二元戶籍制度的障礙，農民工在城市里得不到均等的公共服務，他們也無權獲得最低生活保障。子女在居住地接受義務教育仍有困難，更不要說上高中和考大學，留守在農村老家也會出現各種問題。而農村生活狀況逐步改善以后，很多農民就不太愿意外出打工，或者說只在農村老家周邊的城市打工，剩余勞動力不流出的話可能就浪費了。雖然中國目前至少還有2億多農村勞動力在外打工，但可能在未來幾年或者最多10年，就接近劉易斯拐點了，剩余勞動力基本上沒有了，所以現在必須進行戶籍改革，賦予農民工城市居民的權利，并對他們進行職業技能等各方面培訓，將農村的剩余勞動力轉變成城市的產業工人。

三聯生活周刊：戶籍制度改革的呼聲很高，但前些年好像有點“雷聲大、雨點小”，近幾年一些中小城市逐步放開戶籍，但對于大城市，尤其是“北上廣”這樣的特大城市來說，推進戶籍改革似乎并不容易。

胡星斗：戶籍改革很難，一直在小步前進，有時候可能還會倒退。過去，各級地方領導對戶籍改革其實并不熱衷，或者說多少有些抵觸情緒，曾經有個調查，市縣領導有70%是反對戶籍改革的。因為戶籍改革會損害很多方面的利益，比如說教育領域，可能導致城里小學、中學不堪重負，還有醫療、低保、養老等一系列問題。過去戶籍改革走得比較快的城市很多，像鄭州、石家莊、寧波等，但經常遇到財政壓力和既得利益群體的阻力，所以往往走回頭路，比如鄭州在很多年前戶籍改革力度非常大，但后來又因為進城的人太多、財政壓力太大，就停止了。

回溯戶籍改革的過程，最開始是主張農民離土不離鄉，就近工作、就近就業，小城鎮的戶籍基本放開，后來中小城市的戶籍也逐漸松動，在當地有工作、有住房就可以加入戶籍，但對于大城市，還有像北京、上海、廣州、深圳這樣的特大型城市，它的戶籍控制仍然比較嚴，但一些一線城市也開始試行積分落戶政策，這方面上海做得比較好，北京是比較晚出臺的，北京在控制人口方面壓力更大，積分落戶的門檻應該也會更高。

三聯生活周刊：提到控制人口規模，北京市出臺的改革意見里提到了“戶隨人走”，這應該如何理解？

胡星斗：“戶隨人走”實際上是一種退出機制，政策的提出也是為了控制人口規模，北京現在是想方設法讓更多的人退出，如果有人離開北京到其他城市工作生活，政府當然就希望他們能退出北京戶口。但這個很難操作，主觀上很少有人愿意放棄北京戶口。除非到外地工作、繳稅、購房生活，而繳稅系統在全國透明公開，可以采取某種憑證或者勸導的辦法讓人退出北京的戶籍，但現階段是很難實施的，未來可能會制定相關的政策或者可行性辦法。

戶籍背后的權益重構

三聯生活周刊：原本不同性質戶口背后對應的是不同福利體系，牽扯到很多“隱形利益”，比如農業戶口可以從集體土地中獲得收益，而非農業戶口可以享受到更好的教育、醫療資源等，取消農業和非農業戶口后，牽涉的權益和福利體系會如何重構？地方政府要付出很高的財政成本，他們是否有動力來真正推進這項改革？

胡星斗：所有的改革最后都歸結于收益與成本的核算，如果收益大于成本，就會努力去改革，如果收益小于成本，可能就不愿意推動改革，對于政府是這樣，對于個人也一樣。現在很多農民不愿意放棄農業戶口，擔心原本從土地上獲得的收益被剝奪，尤其是涉及拆遷、旅游開發時。取消農業戶口，統一登記為居民戶口，不是要剝奪農民原有的土地收益，農民原本擁有的承包地和宅基地應該仍然歸農民占用。鼓勵農民進城的同時保留其在農村的權益，同時又提供包括養老、教育、醫療、住房在內的城市居民的待遇。但在中國城市化加速的情況下，強制占有農民土地的事情恐怕也會很多，或者借土地整理資金，剝奪農民的宅基地，這種情況需要警惕。但也不能一刀切，因為農村的確存在著大量的空閑土地，很多地方“空心村”的狀況非常嚴重，壯年人基本都不在村里，他們有可能已經在縣城里買了房子，卻繼續占有宅基地，農村破敗的房子沒有人居住，土地的利用率受到限制，土地資源被浪費，這種情況下也應當適當進行土地的重新規劃和整理。

對于地方政府來說，其實能從戶籍改革中獲取收益，比如農村閑置土地資源的開發利用。但是，要安置這么多新市民，并且給予城市居民的同等待遇，會給地方政府帶來不小的財政壓力，尤其是近幾年地方財政更加捉襟見肘，更加需要中央政府對地方政府戶籍改革進行補貼，或者是進行縱向的財政轉移支付，否則戶籍改革要順利推進并不容易。因此，我認為中央政府應當給予地方一定的財政支持，承擔部分成本，幫助地方政府建立平等的公共服務體系。

李國祥：首先，戶籍制度改革是國家的大戰略，地方政府必須要執行;其次，地方政府也能夠從戶籍制度改革中獲得利益。二元戶籍制度改革之后，戶口將僅僅是作為一種人口管理的手段，將來要跟它附著的權益剝離。即使農民的農業戶口取消了，或者遷移到其他地方，但他們原本在農村享受的權益仍然保留，包括宅基地的使用權、集體土地的承包經營權、集體資產的收益分配權等等，農民享受的權利跟戶口沒有關系，該獲得的土地收益還會獲得，同時又能得到跟城市居民同等的待遇，那他們肯定會大膽地進城。客觀地說，絕大部分年輕人還是喜歡城市生活的。另一方面，如果沒有戶口限制，推進城鎮化肯定還要順利得多。中央政府也談到過城鎮化的推進，對于吸引農民工比較多的地方，采取中央政府和地方政府成本分攤的方法，給一些政策支持。戶籍制度改革推進順利，農民進城，城市人口增加之后，包括建設用地指標等很多方面會給予相應的政策，地方政府也能夠從中得到好處。

三聯生活周刊：打破城鄉二元戶籍制度、統一為居民戶口是為了實現公平，但農民同時享受到集體土地的收益和城市居民的教育、醫療等保障體系，這會不會造成一種新的不公平？

胡星斗：這的確是一個矛盾，假如能夠真正保障農民獲得城市居民的待遇，滿足他們的工作生活要求，讓他們的生活有保障，能夠享受平等的公共服務體系，農村閑置的土地將來就可以逐漸重新規劃利用，給予農民一定的安置和補償費用。

李國祥：政府要為每一個居民提供平等的公共服務，戶籍統一之后，社會保障當然也要統籌。但是你所說的問題目前并不突出，整體來說，現在農民的生活保障還是比較低的，未來這會不會成為一個新的公平問題，還有待于觀察和實踐。如果農民將來能夠享受到比較好的社會保障，相關土地權益可以慢慢退出。改革是一個動力，解決了老問題可能又會帶來新問題，未來的制度怎么設計得更完善，還是要在改革當中慢慢探索的。

戶籍改革要循序漸進

三聯生活周刊：很多地方雖然出臺了戶籍改革意見，但具體詳細的實施方案很少，在實踐中真正推進戶籍改革，從哪方面作為切口比較容易推進呢？城市是否有足夠的承載能力接納這么多新市民？

李國祥：戶籍改革是循序漸進的，不是一蹴而就的。地方政府可能會擔心給農民和當地戶籍人口提供同樣的社保、醫保、教育等公共服務，地方財政將不堪重負，但事實上，很多農民工已經在城市就業和納稅多年，只要戶籍有序放開，短期內不會出現一大批農民突然涌入城市的狀況。而根據我的觀察，很多地方在推進戶籍改革上都比較謹慎，因為很多農民不同意取消農業戶口，怕政策有改變、他們自身的權益受到損害，可能會產生一些矛盾和糾紛，地方政府也擔心影響社會穩定，特別是有一些歷史遺留問題難以解決，比如說，有農民很早就離開農村到城市，戶口也遷走了，但是他們在城市的生活狀況也不太好，現在要把農業戶口取消，權益與戶口不掛鉤，他就可能回到農村去主張自己的權益了，這種情況也是存在的。因此，推進改革也要先從試點做起，把群眾基礎好、利益分配關系比較順利的地方作為突破口，之后再由它們來進行示范引導。

戶籍制度改革要順利推進，僅僅是地方財政實力充足還不夠，比如北京市出臺的這個政策，現在還沒有實施細則，但它肯定不是一步到位的，會找到試點的突破口，理順了之后形成示范效應，慢慢再鋪開來，是這樣一個工作方式。

三聯生活周刊：如果城鄉二元戶籍制度改革能夠順利推進，會帶來哪些影響？

李國祥：首先有利于中國的城鎮化建設，從戶籍的角度看，中國現在的城鎮化比例是30%多，但是按照人口測算，城鎮化的比例就占到60%，為什么出現這么大的差異？主要原因在于戶籍制度不合理，打破城鄉二元戶籍、統一為居民戶口對新型城鎮化建設的推進非常有利。第二，戶籍改革對農村經濟和現代農業的發展也大有裨益。我們現在土地的租金價格過高，農業的規模經營很難實現，導致農產品價格高、在市場上缺乏競爭力。土地集中和規模經營是解決矛盾的方法，中國現代化的推進要求農業人口轉移，二元戶籍制度取消后，農業人口慢慢地實現有償退出，農村的土地就可以集中起來進行規模經營，而農民享受城市居民的各項福利待遇，會進一步拉動消費和內需，促進經濟的良性互動，對中國經濟的可持續發展有積極意義，也能夠促進社會公平和社會進步。

另外，很多城市戶籍放開之后，自由遷徙得以實現，“戶口跟人走”，最終也會形成相對均勻的城市和人口格局，控制特大城市和大城市人口規模，放開中小城市、小城鎮，走這樣的城鎮化發展道路。

三聯生活周刊：我們現在談打破二元戶籍制度，更多的是集中于農民進城，那城市居民能從這項改革中收獲什么呢？

胡星斗：具體的政策細則還沒有公布，但是我個人認為，改革戶籍制度、實現自由遷徙，就要打破城鄉之間的壁壘。目前城鄉之間構筑了各種障礙，農村人到城市買房子現在逐漸放開，但城市人口不能去農村買房子，即使買也是小產權房，權利是不受保障的，城市居民也不能去經營和耕種農村的土地，這樣一種人為的城鄉隔離也導致城市的房價越來越高，農村越來越凋敝，如果城鄉之間在制度上能夠打通，允許城市居民到農村置業、創業，也能夠帶動農村的繁榮。但現在農村的土地只能由地方政府先征收為國有，然后企業或者機構才能投資利用，這樣的制度實際上對城市和農村的發展都形成障礙，所以原本對城市居民的限制也應該放開。隨著戶籍制度改革的推進，土地制度的改革也要推進，農村的房地產交易也將逐步推開，進入市場，城里人也可以去農村買房置地。城鄉之間的合理流動，無論是城里人，還是農村人，都能從中獲益。

北京理工大學人文與社會科學學院教授胡星斗

三聯生活周刊：城鄉二元戶籍制度存在了半個多世紀，如何評價這項制度？

胡星斗：這肯定不是公平的制度，但客觀上，二元戶籍制度幫助在不到30年的時間里高速完成了資本原始積累和工業化，也使城市、農村處于相對穩定的社會環境。但負面效應同樣明顯，這項制度導致了中國城市化進程中的最大不公，改革開放至今，城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行過像樣的改革。市場經濟制度要求遷徙自由，中國的戶籍制度還是在通過人口登記區分不同的權利，這不是與市場經濟相配套的人口管理制度。