洛陽旅游管理體制機制的創新

摘要：2013年，洛陽市將旅游局更名為旅游發展委員會，對旅游管理體制機制進行了改革，總體來說，洛陽市旅游管理體制日漸完善。然而旅游管理體制機制不暢造成的資源優勢與產品優勢不協調，產品優勢與經濟優勢不協調，管理職能與產業發展不協調等問題限制著洛陽旅游產業的進一步發展。因而應從加強公共服務與管理職能；創新旅游市場監管，建立以游客滿意為標準的綜合監管體系；轉變旅游發展經營機制，實行市場化經營；引入互聯網思維等推進洛陽旅游管理體制機制創新，促進洛陽國際文化旅游名城的建設。

關鍵詞：洛陽；旅游；管理體制機制；創新

中圖分類號：D523.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）019-000-02

國務院《關于加快發展旅游業的意見》明確指出：把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。如何響應國家號召，完成這一任務，很重要的一點就是要創新體制機制，處理好市場配置與政府主導的關系，將發揮市場配置資源的決定性作用與政府調控的作用有效結合起來，激發市場活力，提升旅游產業的質量和效益。旅游業綜合性強、關聯度高的特點，決定了大力發展旅游產業必須堅持政府主導，[1]近年來，在洛陽市政府的大力支持下，洛陽旅游產業取得了很大發展，然而旅游管理體制機制不暢所造成的條塊分割管理弊端突出，影響了洛陽旅游產業的進一步發展，因而創新旅游管理體制機制，為旅游產業發展營造良好的環境勢在必行。

一、洛陽市現行的旅游管理體制機制

隨著洛陽市旅游產業的快速發展，為了適應旅游管理的新任務，2013年，洛陽市對旅游管理體制機制改革進行了嘗試，將洛陽市旅游局更名為洛陽市旅游發展委員會（簡稱旅發委），對其職能和內設機構設置分別作了相應調整，實現了集中一個部門統籌協調全市旅游發展。旅發委成員單位由文物局、園林局、公安局、工商局、質檢局、交通局、龍門管委會等16個委員單位組成，通過聯席會議參與旅游重大事項的研究與決策。洛陽市旅游發展委員會作為市政府的職能部門，行使與旅游管理有關的職能，負責牽頭有關委員單位。旅游發展委員會的組建提高了旅游管理機構的權威，使旅游規劃、制度的落實以及部門間的協調更加順暢，市場監管更加規范，旅游行業的整體管理水平有了明顯的改善。結合洛陽市旅游管理機構的設置，所轄各縣（市、區）對旅游管理機構也分別作出相應的調整，或整合機構，或增加編制，總的來說，全市旅游管理體制日漸完善。[2]

二、洛陽市旅游管理體制機制存在的問題

洛陽市旅游管理體制機制改革取得的成績是可喜的，然而洛陽市旅游產業發展仍存在體制機制的障礙，這些障礙主要表現為三個“不協調”：資源優勢與產品優勢不協調、產品優勢與經濟優勢不協調、管理職能與產業發展不協調。洛陽市旅游資源豐富，但是它們分別隸屬于宗教局、園林局、文物局等單位管理，各個單位各自為政，有的甚至還在靠政府撥款支持，自身造血功能不足等多方面原因使許多資源未能轉化為旅游產品。洛陽的旅游總收益與西安、鄭州相比還有一定的差距，由于體制機制的弊端，許多旅游產品未形成有使用價值的商品，如千唐至齋等旅游產品，這幾年旅游產業一直未發展起來，僅靠門票收益，連景區的基本維護有時也保障不了，進而影響了整個洛陽市的旅游收益。隨著事業單位改制的推進，許多景區實行企業制管理，但許多企業未實行現代化的企業管理制度，自主管理造成旅游資源的盲目開發，不科學開發，資源浪費、重復建設的現象比較嚴重，同時執法不嚴、多頭執法的現象也依然存在。

另外，洛陽市旅游管理不夠全面，缺乏一致性和集中性。洛陽市旅游發展委員會雖負責對與旅游相關的事物進行管理，但只是涉及導游、旅行社、酒店、景區淺層管理等方面，遠未涉及到商業、服務業等領域，這就不利于相關產業的有效貫通。洛陽市旅游發展委員責任大，權利小，當有游客投訴“欺客”、“宰客”、假冒偽劣商品時，也往往因為沒有管理權限而鞭長莫及。所以洛陽市旅發委的16個委員單位雖名義上由旅游發展委員會牽頭，但實質上并不受它管理，這樣各個單位管理自己的旅游資源，必然導致條塊分割，多頭管理，不利于項目開發管理協調，自然影響了旅游產業的整體效益。

洛陽市旅游產業取得了不小的成績，但就旅游資源的數量和條件，并沒有形成與之相匹配的旅游發展速度和水平。洛陽旅游產業的發展目前仍以分散的景點觀光為主要方式，未形成吃、住、行、游、購、娛產業要素相互協調的產業鏈，旅游服務資源處于“多、小、散、弱”的狀態，旅游市場秩序較為混亂；也沒有十分成熟的旅游發展模式和具有品牌效應的拳頭產品，歸其原因，還是洛陽市政府對旅游產業發展的觀念上存在誤區，只是單純地就旅游抓旅游，沒有跳出旅游看旅游，沒有把旅游產業放在整個社會經濟中去考慮。

三、創新洛陽旅游管理體制機制的對策與思考

創新旅游管理體制機制是洛陽創建國際旅游文化名城的必要條件，是轉變經濟發展方式的重要抓手，是建設名副其實的副中心城市的定位要求，應下大力氣來進行。

加強公共服務與管理職能，實現理性引導的宏觀調控與專業運作的微觀監管的有效結合。以產業規劃、信息引導和市場促進為重點，穩步提升旅游經濟宏觀調控能力。為了適應當前洛陽旅游產業發展和旅游產業發展的新常態，應精心編制洛陽市旅游商品開發規劃、旅游項目建設招商引資規劃和國際旅游文化名城發展規劃等專項規劃，形成科學完備的旅游規劃體系。該規劃應納入洛陽市國民經濟和社會發展中長期規劃體系，同時該規劃應與城市總體規劃、風景名勝區規劃、村鎮規劃、土地利用規劃等全市性規劃統籌兼顧，將旅游產業發展納入城市整體發展中，為其可持續發展提供廣闊的空間。洛陽市應建立常態化的宏觀信息發布機制，通過權威信息發布引導旅游產業發展。同時抓緊出臺景區開放辦法、旅游景區游客承載量核定辦法、旅游安全管理辦法、出境旅游條例等法規制度，完善與旅游法規相配套的政策體系。

創新旅游市場監管，建立以游客滿意為標準的綜合監管體系。景區等級評定、旅行社管理、星級酒店評定、導游資格考試培訓、旅游行政執法等權利都可以下放給地方、協會等執行，推進旅游執法重心下移，加強市縣政府的旅游市場監管職能和力量。旅游主管部門應建立健全旅游服務監管體系，將監管重點轉移到運營監管上。洛陽市應建立健全旅游企業的誠信評價信譽監督、失信懲戒和違規退出等制度，完善旅游企業和主要從業人員信譽公示系統，[3]同時可以利用旅游投訴熱線、微信平臺、電子郵箱等多種形式與游客互動，聽取游客的意見，建立以游客滿意為出發點和落腳點的旅游市場綜合監管體系。

轉變旅游發展經營機制，實行市場化經營。目前洛陽市旅游資源與旅游產品不成正比的狀況，很大程度上因為景區或旅游企業沒有實行市場化的運營機制，轉變洛陽市旅游發展經營機制，實行市場化經營是旅游資源經過市場檢驗，變為旅游產品的轉換器，是洛陽旅游管理體制創新的關鍵環節。由于歷史、體制等方面的原因，洛陽市很多重要的旅游資源是國有的，管理體制卻沿用了事業單位的管理體制。目前洛陽市許多景區仍停留在門票經濟時代，事業單位的經營模式限制了其活力。應把旅游企業推向市場，引導國有旅游景區實現建立現代企業制度，參與市場競爭，最大限度地發揮景區的資源效益，嘗試景區所有權與經營權的分離，改變政府包辦、行政手段運作的經營模式。同時應加大非國有旅游企業的培育，對國有旅游企業改革形成倒逼機制，增強國有旅游企業改革的動力。

引入互聯網思維推進旅游管理體制機制創新。體制機制創新，說到底是旅游資源如何有效配置的問題。互聯網顛覆了傳統的工作模式，各種資源可以在網絡平臺上無障礙溝通，快速配置。旅游管理體制機制也要與時俱進，轉變傳統觀念，借助互聯網提升旅游資源和產業要素的配置水平，提升旅游產業的整體實力。應借鑒互聯網“零距離”，即企業與客戶之間沒有距離，以客戶的需求來實現個性化產品開發。旅游產品的開發就應摒棄以資源為中心的做法，而以市場即顧客的需求為導向，堅持市場需要什么就開發什么。洛陽應充分利用互聯網，讓游客參與到旅游產品的開發中來，以滿足游客的個性化需求。互聯網中每個人都是中心，員工沒有領導，組織變得扁平化，這就改變了傳統的分級管理制度，使每一級都直接面向游客，這既簡化了辦事程序，避免了官僚主義、形式主義、效率低下等傳統管理帶來的弊端，也更有利于產品開發的市場化。互聯網思維啟示我們要樹立開放思維，銳意創新，不斷吸取新的科技技術、新的商業發展模式，這對于沖破事業單位管理的束縛，靈活管理機制，創新旅游隊伍建設都十分有益，從而推動洛陽市現代旅游產業的建設。

洛陽市擁有豐富的旅游資源，應著力創新旅游管理體制機制，將旅游產業放在整個經濟社會中進行改革，實行市場化經營，創新市場監管，使旅游資源優勢轉化為旅游產品優勢，以增強經濟效益，促進洛陽旅游產業的整體發展和區域經濟地位的提升。

參考文獻：

[1]于沖.體制機制在現代旅游產業建設中的作用[J].旅游學刊，2014，29（10）：5.

[2][3]洛陽市編辦課題組.旅游產業體制機制創新發展分析—以洛陽市為例[J].行政科學論壇，2015（2）：59，61.

作者簡介：馬歡歡（1985-），女，河南焦作市人。華中師范大學碩士研究生，洛陽師范學院歷史文化學院教師，助教，研究方向：文化資源與文化產業。