領導干部經濟責任審計與腐敗治理

張澤南

摘要：領導人運用公共權力侵犯個人權利的行為是腐敗最集中的體現，它嚴重損害了公共秩序甚至國家利益，因此黨和國家一直在治理腐敗問題。國家審計不斷向前發展，領導干部經濟責任審計越來越受重視。最新頒布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》明確強調要強化審計監督，對審計發現的重大違法違紀問題，要查深查透查實，推進廉政建設，不斷深化領導干部經濟責任審計，推動履職盡責。這表明要想治理腐敗，領導干部經濟責任審計是不可缺少的，本文認為現階段領導干部經濟責任審計的預防、揭露、懲治這三大作用由于環境、制度等原因受到了大量的限制，因此從領導干部經濟責任審計這一視角探討如何從釋放領導干部經濟責任審計的作用入手，對推進腐敗治理的具體路徑提出建議。

關鍵詞：領導干部經濟責任審計 腐敗治理 對策

一、文獻綜述

關于腐敗的成因，國內外學者有大量的研究，例如私有制根源理論、現代化理論、尋租理論等，因此學術界在論證如何治理腐敗時，大部分都是以分析腐敗形成的原因為起點：曹明珠（2014）指出必須從制度的結構、價值、功能三個方面入手，建立以教育、監督、預防和懲治“四大制度”為主要內容的反腐倡廉制度體系，并在“四大制度”中引入教育的長效機制、監督的保障機制、預防的防范機制以及懲治的懲戒機制等四大機制；馬志娟（2014）認為腐敗治理的重點是消除腐敗產生的體制縫隙和制度漏洞。但是從領導干部經濟責任審計的角度探討腐敗治理的卻較少，國家審計推動腐敗治理的路徑可以歸納為四個層面：從法律層面確定國家審計在腐敗治理中的權力和職責；從權力層面明確規定審計職權，包括審計檢查權和審計處罰權；從權利層面融入公民參與，成為治理權力腐敗的權利主體；從道德層面震懾腐敗（安徽省審計學會課題組，2013）；馬志娟（2013）提出通過完善經濟責任審計問責制以此來達到治理腐敗的作用?？偨Y來說，理論界大部分認為要想從根本解決腐敗問題，必須從制度出發，而經濟責任審計作為一種監督制度，能夠對腐敗的發生起到預防、揭示、抵御的作用，因此經濟責任審計可以加快制度建設，推動腐敗治理現代化。

二、領導干部經濟責任審計與腐敗治理的關系

（一）腐敗治理是領導干部經濟責任審計的實質目標

領導干部經濟責任審計是由國家審計機關對黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為。從其審計的內容來看，領導干部的經濟責任主要包括本部門單位預算執行和其他財政收支、財務收支的真實合法和效益情況，重要投資項目的建設和管理情況以及重要經濟事項管理制度的建立和執行情況等，而審計所有這些內容的目的都是檢驗領導干部任期內責任的履行情況是否合法合規。腐敗治理的目的就在于預防、監督與懲治一切損害公共利益、其他個人利益的行為。2010年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》就是出于加強對黨政主要領導干部和國有企業領導人員的管理監督，推進黨風廉政建設的目的?；诖?，政府績效審計與腐敗治理追求的目標在本質上是一致的：促進廉政建設、打擊腐敗行為就是領導干部經濟責任審計的目標。

（二） 領導干部經濟責任審計推動腐敗的預防、揭露與懲治

首先，領導干部經濟責任審計是一種以法律法規為依據的監督體系，被審計人員對于審計結果都是預知的，根據理性行為人理論，經濟責任審計會大大降低領導干部腐敗的可能性。同時，領導干部經濟責任審計密切跟進著領導干部經濟責任履行情況，可以及時發現存在的問題，及早糾正，防患于未然。

其次，違法違紀、濫用職權、經濟犯罪、污染環境、危害國家安全、損害人民群眾利益等行為都屬于腐敗的范疇，而經濟責任審計可以揭露并查出領導干部的腐敗行為，進而對其進行懲治。同時，通過查處、懲治這些違法犯罪、腐敗行為，經濟責任審計可以進一步揭示出制度、體制的缺陷漏洞，可以排除經濟社會運行中的各種利益干擾，促進政策措施得到貫徹落實。

最后，領導干部經濟責任審計在預防、揭示腐敗問題的過程中發現的一切問題，都可以從根本制度入手解決，因此領導干部經濟責任審計可以通過促進健全制度、完善體制、規范機制，起到抑制和抵御經濟社會運行中的各種病害的功能，防止腐敗的滋生。

三、 領導干部經濟責任審計治理腐敗的現實困境

（一）法制建設滯后——預防作用大打折扣

目前我國腐敗治理的法制建設較為落后，與之相關的法律法規并不健全，我國還未制定一部專門的反腐敗法，對腐敗行為的界定不清晰，因而反腐敗工作無法可依、無章可循，無法做到透明化與公開化，這表現在短期內效果好，但是一旦時間拉長效率便會較低，缺乏法律制度的保障從在根本上制約了腐敗治理工作的深入開展。近10年來，為了規范領導干部經濟責任審計、指導具體工作，我國頒布了一系列法規，強調了領導干部經濟責任審計對于國家治理的重要性。

從表1可以看出我國對于領導干部經濟責任審計取得了飛躍性的進步與成果。但從實務案例來看，我國的領導干部經濟責任審計仍處于探索階段，存在一些問題，例如業務不規范、評價指標不統一、評價方法不客觀等，加上反腐敗本身的法律法規嚴重缺乏，進而使得領導干部經濟責任審計缺乏根本性文件的指引，不能與腐敗治理密切結合與匹配，很大程度上限制了經濟責任審計的可操作性，運用實施腐敗治理的過程愈加曲折，同時法制的缺失無法對潛在腐敗者施加強大的壓力，領導干部經濟責任審計對腐敗的預防作用大打折扣。

（二）國家管理體制導致經濟責任審計監督依附性較強——揭露作用難以達到預期效果

我國《憲法》規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責?！币簿褪钦f，我國的國家審計機關是同時受本級人民政府和上級審計機關雙重領導。

首先，在這種管理體制下，利益關系大大弱化了領導干部經濟責任審計應當發揮的作用，因為經濟責任審計就是對政府領導干部的經濟責任履行情況進行監督與評價，其經濟被審計單位所控制，這中間必定存在密切的利益關系，因此經濟責任審計監督無法實施，因為受到被審計機關的控制；更重要的是這種利益關系很大程度上弱化了上一級審計機關的領導作用，因為在雙重領導體制下，存在一個地方審計機關是按照上一級審計機關的要求如實反映情況還是聽從地方政府的指示保留問題，而經濟責任審計的對象是各級領導，審計機關就必會在夾縫之中處于兩難境地，審計工作必定阻礙重重，領導干部經濟責任審計揭露腐敗難以達到預期效果。

（三）審計與問責嚴重脫節——抑制懲治作用有效發揮

領導干部經濟責任審計主要是通過預防、揭露、懲治三種方式參與腐敗治理的，因此問責懲治也是很關鍵的一部分。但是現階段我國領導干部經濟責任審計與問責懲治銜接不順，出現嚴重脫節的現象。一方面，審計結果的不透明使得腐敗治理效率不高，經濟責任報告僅僅提供給政府、委托單位、紀檢機關，而不公開于大眾，這使得普通群眾無法參與監督政府的過程中，真正的全面監督無法實現，紀檢機關應當如何運用經濟責任報告也無明確的規定，這可能導致審計結果與懲治力度出現偏差；另一方面，先離任后審計、先上任再審計現象的普遍存在。這些都影響著領導干部經濟責任審計對于懲治腐敗作用的有效發揮。

四、領導干部經濟責任審計治理腐敗的建議

（一）完善法律法規體系

法律法規的不完善使得領導干部經濟責任審計對腐敗的預防作用大打折扣，因此國家必須完善反腐敗法律，大力推動《反腐敗法》的立法進程，以科學、系統的法規體系有效地預防和控制貪污、賄賂等犯罪行為，使反腐工作形成長效機制，既可以作為綱領性文件指導紀委部門日常工作，又可以給潛在的腐敗分子以強大的壓力，讓其預知到腐敗行為的具體后果而不敢再犯。在完善反腐敗法律的同時，也要加強領導干部經濟責任審計的法律法規，尤其是要使得二者能夠更好地結合在一起，讓反腐敗法律指導領導干部經濟責任審計，使得領導干部經濟責任審計在治理腐敗過程種發揮更大的作用。

（二）加強領導干部經濟責任審計獨立性

雖然在我國頒布的《審計法實施條例》中已經規定：“國務院和地方各級人民政府應當保證審計機關履行職責所需人力和經費，并為審計機關提供相應的工作條件”，但實際上許多地方審計機關的經費只是按照當地定員定額標準列入財政預算，而其他履行職責所必需的經費則未列入預算，往往需要審計機關臨時單獨報批，這既影響審計機關的工作效率，也限制了審計機關的工作范圍。因此，我國審計機關領導體制的改革方向應為垂直領導體制，切斷審計機關與地方政府的組織設置、人員任免、經費來源等行政關系，使地方審計機關在“業務上和行政上都直接接受審計署的領導”。

（三）規范懲治機制

首先，探索建立信息公開系統，減少信息不對稱，讓審計結果被公眾所知，讓公眾參與進來，提高執政透明度，實現全面監督；其次，出臺相關法律法規以規范紀檢機關運用審計部門出具的經濟責任審計報告的具體事項，使得審計報告能夠被充分利用，提供更多精確的證據；最后，經濟責任審計應當貫穿于領導的任前、任中、任后，所以應該執行先審后離的制度，應在領導干部離任時出具客觀準確的領導干部經濟責任審計報告。

五、總結

腐敗治理是領導干部責任審計的實質目標，領導干部責任審計推動腐敗的預防、揭露與懲治，二者關系密切，但在實際工作過程中，由于法制建設滯后、國家管理體制、審計與問責嚴重脫節等問題使得領導干部審計的三大作用無法充分實現。為了使領導干部經濟責任審計更好地服務于腐敗治理，應該加速完善法律法規體系，加強領導干部經濟責任審計獨立性，規范審計與問責銜接機制，充分發揮領導干部經濟責任審計預防、揭露、懲治腐敗的作用。

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