新中國成立后央地關系變遷與地方政府競爭

遲玲玉

摘 要：1949年中華人民共和國宣告成立，中國經濟有了進一步發展，特別是改革開放以來更是飛速增長，創造了世界矚目的“中國奇跡”。中國經濟高速增長的原因有很多，主要由于地方政府為了自身的政治晉升和經濟利益，展開以經濟發展為目標的競爭，才導致了中國的高速經濟增長[1]。而地方政府之間的競爭是央地關系變遷的產物，因此對央地關系變遷進行研究，進而深入到它的產物——地方政府競爭的部分，就能夠深入思考中國經濟高速增長的原因，這對于我國經濟發展具有重要的現實意義。

關鍵詞：央地關系；地方政府競爭；經濟增長

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）08-0055-02

新中國成立后中國經濟獲得了快速發展，整個中國發生了翻天覆地的變化，改革開放后取得了令世界矚目的“中國奇跡”。促進中國經濟高速發展的原因很多，地方政府之間的競爭是其中非常重要的一個部分。地方政府競爭在不同時期有不同的內容和形式，同時地方政府之間的競爭是中央和地方關系變遷的產物，因此研究新中國成立后中央和地方關系變遷以及它的產物——地方政府競爭，對于更好理解中國經濟高速發展有著重要的作用和現實意義。

1949年新中國成立后在一定程度上融入和借鑒了一些蘇聯經驗，建立了一個高度集權的統收統支模式。“一五”期間，中央控制的財政收入占整個國家財政收入的75%，國家統配及部管物資種類由1954年的261種上升到1957年的532種，中央直屬企事業單位由1954年的2 800個增加到1957年的9 300個等等[2]75。后來，中央領導意識到管得過多影響了地方的積極性，因此在1958年決定下放部分權力，以達到恢復經濟發展提高地方積極性的目的。但是這一舉措跟“大躍進”撞到了一起，于是出現了大量問題和弊端，給國家的社會生產和人民生活帶來了混亂。

國民經濟三年調整時期，中央慢慢收回了部分權力，國民經濟和人民生活有了一定程度的恢復和發展，這段時間出現了比較有名的“八字方針”——調整、鞏固、充實、提高。中央的第二次分權始于1970年，當時更多考慮的是軍事原因。幸運的是這種舉措收到了一定的成果，調動了地方的積極性，同時也在一定程度上促進了國民經濟的發展。1977年的中央為了改善當時的混亂局面，促進國民經濟發展，在國家生活的很多方面部分收回了權力。

1949—1978年這段時期是我國改革開放前的一段非常重要時期，它是一種相對集權的計劃經濟體制，因此在這種體制模式下的中央和地方關系是一種生產經營性的關系，企業在各級政府的指導和命令下生產各種國家和社會所需的物品，這顯然不是傳統意義上正常的中央和地方關系，同時也在一些地方出現了某種程度的地方保護主義傾向。還有一種情況就是各級地方政府之間缺乏充分的交流和合作，因為在中央集權經濟體制下是中央統一調配各項資源，各級地方無法充分施展自己的拳腳去大干一場，于是導致了地方之間的合作和競爭不夠的情況發生。在這種中央集權的經濟體制之下，就算有些地方政府需要某種資源，它們也不會通過正常渠道解決，只會訴諸非正常途徑。因此各級地方政府之間是嚴重缺乏競爭的，因為地方的自主性太小，只是單純被動接受中央的各項指令，生產積極性完全沒有被調動起來，因此這一時期國家經濟雖然有所發展，但增長和發展的幅度并不是很大，遠遠沒有改革開放后所取得的成果顯著。

1978年12月黨的十一屆三中全會召開，確立了把黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來的正確決策，中國也由計劃經濟體制開始逐漸向社會主義市場經濟體制轉移。在這一過程中改革的特點可以簡單總結為“簡政放權”，通俗來講就是中央逐漸把一些權力下放到地方和企事業單位，使得地方政府和企事業單位的自主性和積極性有了很大提高，從而使得國家經濟獲得了高度的發展。這樣就在一定程度上擴大了地方的事權，比如說企業自主權擴大的現象。在高度集權的計劃經濟體制下，中央直接控制的企業占全國很大一部分，但在這次改革中中央把大部分企業的管理權下放到了地方，從而使地方的事權有了一定的擴大，同時中央也慢慢通過各種文件使部分國有企業成為自主經營、自負盈虧的經濟體。在這一放權過程中，地方政府逐漸變得主動和獨立，生產積極性和企業活力大大提升。

1994年的分稅制改革是一個里程碑的事件，合理的劃分了中央和地方的財政收入，增加了地方經濟的活力。全國人民代表大會是最高國家權力機關，擁有國家立法權。改革開放之后，國家進行了一系列的改革，不僅修改了立法體制，而且逐漸把制定地方性法規的權力賦予了省、自治區和直轄市的人大及其常委會，使得國家的立法體制呈現出多層次的特點，地方由此獲得了一定的獨立性和自主性。

張五常是新制度經濟學的代表人物之一，學術成果頗豐，在解釋中國經濟為何能取得令世界矚目的發展奇跡這一問題上提出了著名的“縣級政府競爭”的觀點。張五常認為，中國分為國家、省、市、縣、鎮、村和戶七級，在這七級中決定使用土地的權力在縣之手，縣擁有國家的經濟權力，而這一點就決定了地區競爭的激烈程度，因此中國的地區競爭在性質與活力方面是獨具一格的。張五常指出“中國應該從等級界定權利的制度轉到以資產界定權利的制度，改革開放以來我們剛好用上的是存在于這兩者之間的一種承包責任合約，所謂承包責任合約，從最簡單因而最完善的形式看，等于國家通過土地租約授予私有產權，這租約的年期可長可短，原則上是可以永久的，國家沒有放棄土地的所有權，但使用權與收入權則為承租人獨有，轉讓或出售可用轉租的形式處理”[3]138。

張五常用長三角和珠三角兩個地區的例子來說明中央和地方關系變遷、地方政府競爭與中國經濟高速增長三者之間的聯系。他首先指出在1994年未改革之前，珠三角發展的勢頭很好，因此在珠三角國家壟斷的企業寥寥無幾，這就導致一些香港的商人投入資金和科技，在很短時間就可以使企業投入生產，因此相比較長三角而言該地區的經濟發展顯然快速多了。但是到了1994年國家進行了一系列改革，調整了中央和地方之間的關系，逐步放權到地方，使地方的企業活力和競爭力顯著增強，長三角毫無意外地超過了珠三角，經濟發展勢頭迅猛。原因其實很簡單，改革前珠三角的大批私營企業已經基本固定了模式落地生根，改革之后可以調整的彈性很小，因此地方政府之間的競爭不大，相反在長三角，改革之后土地使用的彈性大大增加，縣級政府之間的競爭非常激烈，因此在這一時期經濟發展速度大大增加。

同時張五常提出了一個著名的理論——“佃農分成理論”，就是“一個縣可以視作一個龐大的購物商場，由一家企業管理，租用這商場的客戶可比作縣的投資者，商場租客交一個固定的最低租金，等于投資者付一個固定的低價，加一個分成租金，等于政府收的增值稅”[3]161。這個理論告訴我們，在土地使用的問題上各方會因為分成而小心翼翼，縣級政府會小心翼翼挑選好的投資者，為他們提供有利條件吸引投資，在這種模式下各級縣政府之間為了業績競爭越來越激烈，從而促進了國家經濟的高速發展。

不難發現，改革前地方各級政府只是單純聽從中央政府的安排，本身并沒有什么競爭和地方經濟發展上的壓力，但是在改革之后地方政府尤其是各級地方縣政府之間獲得了部分權力，有了一定的資源配置權和經濟發展的自主權，在這個前提下就有了發展本地區經濟的動力和信念。同時，改革開放前國家基本是閉塞的，沒有有效的引入大量國際社會的廣泛資源，但是在對外開放之后，我國與世界上的其他國家之間交流和合作大大增加，也有大量的國際資源流入中國，這就在一定程度上引起各級地方政府對資源的激烈爭奪，從而在一定程度上有效促進國家經濟發展。

由此可以看出改革后中央逐漸向地方放權，各級地方政府的權力和調配資源的能力有了一定程度的增加，彼此之間的競爭程度越來越激烈，這是一種為了經濟發展而展開的競爭，都是為了本地區的經濟和財富增長而展開的競爭。在高度集權的計劃經濟體制時期，地方各級政府只是單純聽從于中央，僅僅競爭中央分配下來的各項資源，并沒有動力和意愿去發展本地區的經濟，因此國家的財富總量只是分配并沒有增加。但是在改革開放之后隨著中央和地方關系的調整，地方各級政府所獲得的權力越來越多，能夠支配的資源也越來越多，他們有了發展本地區經濟的意愿和動力，因而有效促進了國家經濟的高速發展。改革之前，各級政府包括中央和地方的目標是一致的，都是為了政治而非經濟，但是在改革之后，各級政府的目標統一變成了經濟，在這個前提下地方政府尤其是各縣級政府為了政績會為投資者提供優惠條件，從而促進各級地方政府之間的激烈競爭，進而有效推動經濟發展。

新中國成立后尤其是改革開放之后三十多年，中國經濟的發展令世界矚目，這得益于很多因素，比如姚洋“一個自主的、關注社會整體長遠利益的中性政府”理論，秦暉的“低消費、高積累”的理論。本文主要是從張五常“縣級政府競爭”這個角度來進行分析，分析為何縣級政府之間的競爭可以促進中國經濟的高速發展，而縣級地方政府之間的競爭又是中央和地方關系變遷的附屬物，因此本文首先介紹了一下新中國成立后各個階段的央地關系變遷情況，然后分析為什么會導致各級地方政府之間的激烈競爭以及是如何促進中國經濟飛速發展的情況，從而把央地關系變遷、縣級政府競爭與中國經濟高速發展三者有效串聯起來，認為是隨著央地關系的變遷導致地方的權力和資源配置權越來越大，自主性和積極性顯著提高，有很大意愿去積極發展本地經濟，從而有效促進了我國改革開放三十多年高速的經濟發展，這一點對我們以后的國家經濟發展有很大的啟示和借鑒意義。

參考文獻：

[1]張暉.央地關系變遷、分權與地方政府競爭——對中國經濟增長動因的思考[J].商業時代，2011（29）.

[2]熊文釗.大國地方——中國中央與地方關系憲政研究[M].北京：北京大學出版社，2005.

[3]張五常.中國的經濟制度[M].北京：中信出版社，2009.