整體性治理視角下地方政府大部制改革研究

戚淑妍

摘 要：地方政府大部制改革，作為我國全面深化改革的關鍵環節之一，是通過整合地方政府部門和事項，以最大限度發揮政府職能，提高政府行政效率，降低行政成本。而這與整體性治理的中心理念、組織結構、現實目標有著較高契合性。因此，選取廣東順德大部制這一地方典型改革為例，結合整體性治理理論深入分析大部制改革過程中存在的諸多問題，并為地方政府未來改革提出以下建議：建立大部制下的整體性內部協同機制；職責整合機制；內外協調機制；監察約束機制。

關鍵詞：大部制改革；整體性治理；地方政府

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）08-0057-02

大部制改革，是近年來我國行政管理體制改革的重要內容之一。2007年，黨的十七大報告明確提出，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。2008年以來，我國部分省份開始探索大部制改革。2009年初，廣東省印發《關于將深圳等地深化行政管理體制改革先行先試的意見》，將廣州、深圳、珠海和佛山順德等列入“創新行政管理體制先行先試”地區，自此順德作為“先行先試”地區之一開始探索大部制改革。如今六年過去，順德大部制改革格外引人矚目，涉及目前政府體制改革的重要領域和關鍵環節，深具典型性。然而卻也遇到諸多問題和挑戰，亟須尋找改革突破口，因此本文結合整體性治理理論深入剖析順德大部制改革實踐，以期為地方行政體制改革的未來方向提供有益啟發。

一、整體性治理理論與地方大部制改革的契合性

整體性治理理論，產生于20世紀90年代，最早由佩里·希克斯提出，是指在政府組織治理過程中，以公民需求為導向，借助先進的信息技術，強調組織整合與協同治理，對治理層級、職能、公私部門關系等碎片化問題進行有機的協調與整合，使政府治理不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[1]，這顯然與我國近年來的大部制改革有著較大兼容性。

首先，在中心理念上，整體性治理要求以公共需求和公共利益為其理念先導，強調政府承擔公共責任的重要性，主張政府職能回歸公共服務，把解決公眾問題作為核心任務。而大部制改革，其出發點則是在通過部門整合，改善政府管理和服務，建設人民滿意政府。因此就其理念，兩者都有“以人為本”“為人民服務”的共同要求。其次，在組織結構上，整體性治理是針對“碎片化”問題提出的一種整合部門的治理方法，強調通過協同合作以構建平等信任的伙伴關系。而大部制改革則提出多部門整合與協調參與的要求，是一種主張協同合作、治理主體擴大化的新型管理方式。因此，兩者在組織結構上都嘗試建立協同運作的整合機構。最后，在現實目標上，整體性治理提倡政府與其他部門進行協作以解決單部門難以協調的問題，實現政府治理結構和過程的優化，提高政府運作效率和服務質量。大部制改革同樣如此，通過組織機構的重組，減少機構重疊、提高政府效率，重塑政府威信。

基于以上分析，整體性治理理論與我國大部制改革有著較高契合性，本文運用整體性治理理論深入分析順德大部制改革的過程，并嘗試為其未來改革提供啟發和借鑒具有一定可行性。

二、順德大部制改革問題的整體性治理視角透視

2009年初，順德開始試行大部制改革，形成了典型“黨政合署”模式。2009年9月，順德區政府公布實施《佛山市順德區黨政機構改革方案》，對黨政機構進行整合優化，按“合并同類項”原則將職能重疊或相近的黨政部門合署辦公，使機構設置從41個精簡至16個，精簡幅度接近2/3。其中設置1個紀律檢查委員會機關，5個黨委工作部門和10個政府工作部門[2]。2014年3月，順德區正式印發《關于完善區屬大部門職能設置的意見》，增設區農業局和區食品藥品監督管理局2個部門，形成18個機構組織[3]。同年10月，廣東省機構編制委員會正式批復《順德區人民政府職能轉變和機構改革方案》，同意其進一步完善大部制改革，并對其部門做出部分調整，大部門設置維持18個，其中包括5個新組建部門。這樣順德政府機構設置從41個到16個，再到如今18個，規模實現大幅壓縮，切實踐行大部門“寬職能、少機構”的要求。

但六年過去，“黨政合署”的大部制改革出現了不少問題，改革已進入“瓶頸區”。從整體性治理視角來分析，順德現行大部制改革的主要問題有：職能部門整合不足，上下層級對接欠妥，內外協同合作欠缺，監督與權力約束受阻。

（一）職能部門整合不足

從某種意義上說，大部門制是在一定程度上對專業化管理與職能分工的延續和重新調整[4]，雖不是簡單的“合并同類項”，但每個大部門仍是由諸多小部門整合而成，必然會出現職能龐雜、科室激增、多元價值觀沖突等難題，導致大部門凝聚力不足。因此為緩解大部門利益矛盾，順德大部制改革堅持“人員一個不減”，在合并大部門中設立政務委員、局務委員等新型職位，并將政務委員按副處級領導職務配備，其職權相當于副區長[5]。這種創設雖能部分緩解大部門摩擦，是人事管理制度的一大創新。但自古以來，增減崗位理應符合編制需求，那新設職位的合法性與合理性到底何在？該職務是常設崗位，還是過渡時期的產物？這些問題尚未有定論，將不斷挑戰著部門領導的權威，不利于部門利益的整合與凝聚力的培養。

此外，順德大部制改革的著力點在于調整組織結構以實現部門合并、機構整合，然而龐大的組織結構使原有多元文化和理念交混在同一大部門，難以在短期內實現內部優化。因此，大部門實際上變成表面“同類項合并”的組織統一體，缺乏內部理解與融合，同一部門的不同科室之間縫隙不斷擴大。長此以往，必然會消解部門人員積極性，使政府治理網絡破碎、行政成本增加。

（二）上下層級對接欠妥

無論是大部制改革，還是整體性治理，兩者都主張通過整合職能相近、業務相似的部門和事項來加強部門間的協調合作，以發揮整體性政府的良好效果。因此大部制改革除了要注意橫向同級部門的調整外，更要理順縱向上下級部門的對接，但顯然除了前者，后者在順德大部制改革中也遭遇諸多尷尬。

首先是大部門內部上下級管理問題。2009年順德大部制改革以來，黨政機構設置直至2014年3月均維持16個部門，相較于最初41個部門的機構設置，精簡了2/3。但力度如此之大的整合，使其內設機構變得龐雜臃腫。據統計，在2009—2010年完成“三定方案”后，順德16個大部門共有內設機構227個，平均每個大部門設有內設機構14個以上[5]。因此盡管部門數量壓縮了，但大部門內設機構不斷增加，極大提高了大部門管理難度。

其次是區級政府大部門與上級政府對接問題。順德大部制改革后，其政府機構設置與上級的不完全一致，在一定程度上打破了傳統的職責同構，是尊重地方區域特色的重要體現。然而“異構”的部門設置，卻使現有部門工作無法兼容。以順德社會工作部為例，該機構對應省市級部門多達35個，其中省級19個，市級16個，形成“上面千條線，下面一根針”，不斷影響著管理工作的正常開展。

（三）內外協同合作欠缺

目前，我國正處于社會轉型關鍵期，公眾對地方政府公共服務的需求趨向多元化，各類公共議題不斷被強化，公共管理事務日漸增多，管理難度不斷加強，這就要求政府部門開展協同行動，既包括大部門與大部門、大部門與上級部門之間的調整，也包括政府與市場、政府與第三部門、政府與公眾之間的多方聯動。

可正如前文所述，在大部制改革中，順德大部門與大部門、大部門與上級部門之間的工作協調度仍有待提高。此外，順德政府與市場、第三部門、公眾的協調聯動同樣薄弱。據相關報道，順德從宣布大部制改革到人事變動結束僅用了三天，如此短時間，如何保證政府科學收集、采納多方意見呢？2010年5月，中山大學政務學院“順德大部制改革調研結果分析報告”指出，順德大部制改革的公眾參與度得分很低，大部分調查對象都認為極少有民眾被吸納到改革過程中來[6]。這可充分說明順德大部制改革的內外協調合作機制仍比較匱乏，亟須進一步通暢。

（四）監督與權力約束受阻

大部制改革是通過整合部門、改變組織形態來解決職能交叉、政出多門等問題，但是同時，改革使分散的部門利益和權力更加集中，其直接結果是強強聯合造成部門權力擴張、監管難度擴大。因此能否對大部門進行強有力的監督和權力制約，是大部制改革成敗的關鍵。然而實踐證明，順德大部制改革在該問題上尚未找到較好出路，順德大部制改革中隱藏的大部門主義危機正逐漸顯露，為大部制改革的進一步發展帶來挑戰。

因此，順德在機構改革中嘗試通過強化“行政決策、執行與監督分離”、建立新的獨立行政監察專員制度、加強紀檢監察部門監督權等舉措來提高對大部制的監督管理。然而，以上種種還沒有跳出行政機構“內部監督”的怪圈，因此，在我國單一制官僚文化的影響下，政府層級監督、黨政監督的作用注定有限，缺乏人大、政協、大眾媒體、公眾輿論等外部督促的監管體系將難以制約大部門權力。

三、順德大部制改革的整體性治理對策

（一）建立大部制下的整體性內部協同機制

整體性治理理論下的大部制改革不是簡單的“同類項合并”，而是一項復雜的系統工程，大部門的內部組織需要高度的認同和良好的協調。即必須加強部門間的信任和協同意愿，積極推進大部門價值取向的統一，塑造大部門的新型行政文化，以此消解部門主義。然而，縱觀順德大部制改革，目前的大部門內部往往缺乏溝通和協調，部門理念、利益和文化比較分散，不利于大部門的協同發展。因此為繼續推進大部制改革，必須改變消極而碎片的部門理念，通過內部溝通協調來提升部門合作精神，實現在機構改革的同時，重塑部門強而有力的行政文化，優化部門內部協同整合機制，實現多元部門的相互理解、包容與合作。

（二）建立大部制下的整體性職責整合機制

在我國，不同層級的政府職能和行政任務不盡相同，因此我國各層級政府在推行大部制改革時，不一定照搬中央模式，地方可根據當地實際自主設立機構，而順德大部制改革就是其中的典型。然而部門異構造成的“上面千條線，下面一根針”，又該如何適應呢？這就需要在機構設計的同時，建立健全整體性職責的有機整合機制，理清不同部門的職能和責任分配，避免留下管理“真空”，杜絕職能交叉與推諉扯皮，否則行政效率低下、行政成本重疊、政府信任缺失等仍會繼續。因此，為更好地推進大部制改革，就要以全局的觀念，從戰略的高度，用宏觀的視野，統籌兼顧各部門的利益和價值理念，清晰界定大部門的全新職責，并優化整合各機構要素，以實現1+1>2的治理效果。

（三）建立大部制下的整體性內外協調機制

整體性治理不同于全能型政府或純粹市場的治理模式，而主張由不同社會主體協同提供公共服務，尤其對于跨部門、跨地域、跨專業的公共問題更是如此。因此，構建內外部門的良好合作關系，同樣是大部制改革的重要內容之一。而針對順德大部制改革當前缺乏外部參與的情況，亟須建起“官民合作”的網絡形態。既要充分利用網絡、大眾媒體等公共平臺，使大部制改革的信息數字化、透明化，從而加強政府與社會的互動，提高政府對公眾的回應力，增強公眾對大部門的理解與支持。同時也要將部分公共服務職能讓渡于私人部門或第三部門，從而打破政府壟斷局面，以滿足公眾的多元化和個性化需求。

（四）建立大部制下的整體性監察約束機制

大部制改革，其本身內涵和實踐，都要求整合分散的政府部門，部門權力、財力將會更為集中，所以能否建起強而有效的權力約束機制，將關系到大部制改革的進程。對于該問題，順德政府在部門整合與重設時，積極推行“行政決策、執行與監督分離”，這在表面形成了一定的權力制約，但卻忽略了該監管模式仍屬于行政內部監督，尚未改變部門同為“運動員”和“裁判員”的“雙重身份”，使得大部門的監督工作“進退兩難”。因此，為打破當前監督困境，必須構建整體性監察約束機制，積極推進來自權力系統以外的監督，包括各級人大的權力監督、“兩院”的法律監督、公眾的輿論監督……以此更好地遏制大部制改革中可能出現的“王”權局面，逐步消除大部門主義的隱藏危機。

四、結語

今天，我國正處于全面深化改革攻堅期，地方政府行政管理體制改革，包括政府大部制的良好推進，都將關系著治理現代化的實現，而整體性治理作為一種新的政府治理模式，為政府改革提供了全新的視角，給我國地方政府大部制帶來了有益的啟發。然而，整體性治理并不是萬能的，能否對我國地方政府行政管理體制改革的進一步發展起到積極作用，還需結合配套機制因地制宜的推進。

參考文獻：

[1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）.

[2]張瑞.行政管理體制改革的新嘗試——關于廣東省順德區行政管理體制改革的調研與思考[J].中國特色社會主義研究，2010（6）.

[3]梁雯雯，劉敢敢.順德深化大部制改革，增設兩個部門昨日掛牌[EB/OL].順德城市網，（2014-04-01）http：//www.shu

ndecity.com/a/szsd/2014/0401/126295.html.

[4]王佃利，呂俊平.整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析[J].中國行政管理，2010（1）.

[5]吳月.邊界的整合與重構——對地方政府大部制改革的個案分析[J].改革研究，2012（12）.

[6]葉貴仁.權威體制下的分散式改革模式研究——以廣東省大部制改革為例[J].學術研究，2013（3）.