公共資源招投標管理電子化

劉一

摘 要：盡管存在種種不足，我國公共資源招投標管理仍然取得了一定的進展。科技防腐以統(tǒng)一公開的公共資源交易制度、明確的信息公開制度和系統(tǒng)的電子招投標管理體制為基礎，通過評標專家智能選用、評標過程電子監(jiān)督和評標追蹤監(jiān)督等科技防腐措施探索了公共資源招投標管理的新機制。

關鍵詞：科技防腐；公共資源；招投標管理

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）08-0059-03

公共資源是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要支柱，而公共資源交易是對其再配置的方式之一，關系公共資源配置效率和公眾切身利益。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變的大環(huán)境下，招投標逐漸成為我國公共資源交易的主要方式。盡管我國公共資源招投標管理體制建設時間很短，管理體制結構（秦偉彬，2009）[1]、法律依據(jù)和職能定位（馬雙利，2011）[2]、招標過程（林亮，2008）[3]、信息共享（肖俊才，2012）[4]、監(jiān)管體制建設（邱安民，2013）[5]等方面存在一定問題。但2002年以來，公共資源招投標管理制度建設步伐加快，部分省市以科技防腐為核心，進行公共資源招投標管理體制創(chuàng)新（紀杰，2013）[6]，取得了顯著效果。

一、公共資源招投標管理的進展

以《招標投標法》（2000年起實施）、《政府采購法》（2003年起實施）的頒布和實施為法律基礎，我國公共資源招投標管理取得了一定的進展。

（一）公共資源招投標平臺普遍建立

以2002年浙江省紹興市建立全國第一個地級市集中統(tǒng)一招投標平臺為起點，公共資源招投標平臺已在全國各地普遍建立。到2015年10月，統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場有一千六百多家，“省級公共資源交易中心數(shù)量達到17家……三百六十多個市級公共資源交易中心也已經(jīng)成立。縣級公共資源交易中心更是達到了一千二百多家。”①

此外，我國公共資源招投標平臺基本形成了“一委、一辦、一中心”的招投標平臺管理模式。公共資源交易管理委員會負責相關重大事項決策與協(xié)調，公共資源交易管理委員會辦公室是公共資源交易管理委員會的常設機構，負責交易監(jiān)督和管理交易活動，而公共資源交易中心則是招投標實際操作平臺。但各地“一委、一辦、一中心”的職權劃分并不是整齊劃一的。根據(jù)職權劃分內(nèi)容，大致可分為：“管理監(jiān)督統(tǒng)一，與辦理分離”模式；“管理辦理統(tǒng)一，與監(jiān)督分離”模式；“管理辦理監(jiān)督統(tǒng)一”模式[7]。

（二）法律依據(jù)更為充分

我國公共資源招投標管理相關的法律依據(jù)更為充分。《政府采購管理暫行辦法》對政府采購制度建設及操作規(guī)范做出了系統(tǒng)的規(guī)定。《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購招標投標管理暫行辦法》，分別規(guī)定了對政府采購合同的監(jiān)督規(guī)則和對招標過程的管理和監(jiān)督方案。2003年，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，將公共采購制度提升到法律地位。我國政府還先后出臺《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購信息公告管理辦法》《政府采購供應商投訴處理辦法》《政府采購代理機構資格認定辦法》《政府采購評審專家管理辦法》《集中采購機構監(jiān)督考核管理辦法》等配套規(guī)章制度，與《招投標法》和地方政府采購條例或規(guī)章，共同形成了中國公共資源招投標管理制度的雛形。2014年，《中華人民共和國政府采購法實施條例》獲得通過，該條例對政府采購過程的招投標管理內(nèi)容進行了詳細、具體的規(guī)定。

（三）招投標管理電子化

科技手段成為我國公共資源招投標管理的重要方式之一。部分省、市（重慶、河南新鄉(xiāng)）實行招投標全程監(jiān)督、隨機抽取評標專家，引入電子輔助投標系統(tǒng)，加強公共資源招投標過程防腐；四川眉山、浙江寧波、浙江溫州還在嘗試招投標保證金線上管理和全程電子化辦公。語音系統(tǒng)自動通知評標專家、短信確認平臺、異地評標等科技防腐機制得到了有效應用，成為公共資源招投標防腐中一種重要的新機制。

二、科技防腐的制度基礎

科技防腐是以信息技術手段減少招投標過程人工參與導致的主觀性和隨意性。但信息技術本身不具備防腐功能，以制度為基礎，使信息技術替代人工環(huán)節(jié)才是科技防腐的關鍵所在。公開統(tǒng)一的公共資源交易制度、明確的信息公開制度和系統(tǒng)的電子招投標管理體制是科技防腐的核心制度基礎。

（一）公開統(tǒng)一的交易制度

科技防腐以進入各省、市公共資源交易中心的招投標項目為主要監(jiān)管對象，而“統(tǒng)一進場、集中交易”將監(jiān)督對象和監(jiān)督主體納入統(tǒng)一的交易市場就是科技防腐發(fā)揮有效作用的基礎。各省、市通常根據(jù)“統(tǒng)一進場、集中交易”的原則對必須統(tǒng)一進入交易市場，集中進行交易的項目類型或規(guī)模進行明確規(guī)定。以青海省為例，其《青海省公共資源交易中心進場交易實施意見》規(guī)定“工程建設招標投標、政府采購、藥品采購、國有產(chǎn)權和礦業(yè)權交易”不得場外交易，必須進入交易中心以公開招標方式進行。

（二）有效的信息公開制度

科技防腐的核心機制是減少人工參與的主觀性和隨意性。如果說以科技智能替代人工參與是實現(xiàn)科技防腐的一個重要方面，而將自由裁量環(huán)節(jié)置于充分監(jiān)督之下則是減少主觀性和隨意性的另一個重要方面。以信息公開制度為基礎，借助網(wǎng)站為主的電子信息公布平臺，引入多樣化的監(jiān)督主體是增強監(jiān)督力量的一個重要方面。以招標信息發(fā)布為例，國家計委根據(jù)授權“指定《中國日報》《中國經(jīng)濟導報》《中國建設報》《中國采購與招標網(wǎng)》為發(fā)布依法必須招標項目的招標公告的媒介”，①旨在擴大信息公布力度，引入更多的競標主體。除此之外，各省市常常還會另外指定地方媒體以更為針對性地引入競標主體。江西省則規(guī)定除國家計委指定媒體外，“還可在省發(fā)改委指定的《江西日報》《信息日報》《江南都市報》和《江西省招標投標網(wǎng)》三報一網(wǎng)發(fā)布招標公告”。②而以音視頻、遠程實時交互等信息技術為基礎對評標過程進行全程電子監(jiān)督，建立透明化的監(jiān)督方式，則是使自由裁量權受到更多監(jiān)督的另一個重要方面，這不僅使監(jiān)督信息更為豐富，也使科技防腐機制更為嚴謹和科學。

（三）電子招投標管理體制

以評標專家智能選用機制、評標過程電子監(jiān)督機制和標后追蹤監(jiān)督機制盡量隔離評標專家與投標人非正常接觸，減少評標專家主觀隨意，完善標后監(jiān)督均是以系統(tǒng)化的電子招投標體制為基礎。諸如評標專家電子庫是自動抽取、語音通知評標專家、指紋簽到等機制發(fā)揮作用的基礎；電子輔助評標則是以工程量清單電子文件和工程量清單電子報價表為基礎；而電子報價和競標則是以系統(tǒng)的供應商電子庫、采購商電子庫和電子招投標管理系統(tǒng)為基礎。而規(guī)定投招標環(huán)節(jié)各種操作權限和時限的行政規(guī)章則使各種信息技術形成系統(tǒng)化的科技防腐機制。諸如，寧波市規(guī)定評標專家隨機自動抽取須于開標前2-24時內(nèi)進行，以較短且合理的時限規(guī)定縮小腐敗空間；上海市規(guī)定須于開標前半小時內(nèi)密封打印專家名單，也是以時限規(guī)定縮小腐敗空間；同理，規(guī)定評標專家、招標人等相關人員登錄權限和時限則是以制度為基礎將信息技術融入科技防腐機制。

三、公共資源招投標中的科技防腐

隨著信息水平不斷提升、公共資源招投標制度不斷完善，以科技手段為核心的科技防腐機制普遍應用。從內(nèi)容來看，科技防腐機制主要包括評標專家智能選用機制、評標過程電子監(jiān)督機制、標后追蹤監(jiān)督機制。

（一）評標專家智能選用

長期以來，評標專家抽取名單泄露成為公共資源交易滋生腐敗的重要源頭。評標專家電子化管理系統(tǒng)以機器智能減少評標專家聘用過程人工參與環(huán)節(jié)，縮減了滋生腐敗的空間。評標專家智能聘用機制實現(xiàn)了評標專家?guī)祀娮踊⒃u標專家自動抽取、評標專家智能聘用和專家名單密封打印。

1.評標專家?guī)祀娮踊Ｔu標專家?guī)祀娮踊菍崿F(xiàn)后續(xù)電子化管理的基礎，也是排除人為干擾因素，減少腐敗空間的基礎。評標專家?guī)祀娮踊笇⒖捎迷u標專家各分類信息以電子化形式存儲并匯總為評標專家?guī)臁Ｒ詳?shù)字形式按照專業(yè)、單位等分類標準收錄不同領域的評標專家信息的專家?guī)欤瑸榇撕笤u標專家自助抽取、智能通知和異地確認提供了基礎，也為跨省、市地區(qū)的專家共享，提取異地專家提供了條件，能夠增強評標專家公正性和中立性。

2.評標專家自動抽取。以評標專家電子庫為基礎，使用計算機在符合評標條件（回避條件、專家類型等）的專家中自動、隨機抽取，不僅能夠減少人工參與空間，還節(jié)省了人力，提高了工作效率。以浙江寧波市為例，其管理系統(tǒng)在評標2-24小時內(nèi)，由自動實施回避的電腦系統(tǒng)在專家?guī)熘须S機抽取評標專家；③而浙江杭州的公共資源招投標過程還會在評標前由招標人再次進行評標專家回避確認工作。

3.評標專家智能選用。人工撥打電話通知被抽取專家一直是專家名單泄露的根源之一。評標專家智能選用則由電腦系統(tǒng)以語音、短信等去人工化方式通知被抽取專家，記錄專家參評確認信息。以重慶和上海為例，其電腦系統(tǒng)以智能語音電話自動通知被抽取專家，而評標專家通過短信平臺確認是否參與評標，確認參與名單則由電腦系統(tǒng)記錄，最終于規(guī)定的開標前期間內(nèi)產(chǎn)生評標專家選用名單，減少了人為干擾的空間。

4.專家名單密封打印。打印技術的進步也為科技防腐提供了重要支持。以密封打印為基礎，評標專家名單生成后以密封函的形式打印，及至有權主體使用評標名單時，確認密封完好才開啟評標專家名單，成為確保評標專家名單保密性的重要手段之一。以上海市為例，評標專家管理系統(tǒng)于開標前半小時內(nèi)生成評標專家名單，并以密封函形式打印，由有權主體（招標、采購人代表）提取和使用。

（二）評標過程電子監(jiān)督機制

對評標過程的電子監(jiān)督主要包括對評標場所的監(jiān)督，對評標內(nèi)容的監(jiān)督和遠程異地評標。

1.評標場所的電子監(jiān)督。對評標場所的監(jiān)督首先是對評標室出入人員的監(jiān)督。部分省、市仍然通過傳統(tǒng)的證件檢查等方式進行出入監(jiān)管，而寧波市公共資源交易中心則使用指紋識別系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了指紋簽到和出入管理，評標專家、公共資源交易中心工作人員等有權主體（指紋信息事先納入管理系統(tǒng)）經(jīng)過指紋驗證進入評標室，其他主體則無法進入評標室，以杜絕其對評標過程的干擾。

對評標場所的監(jiān)督還表現(xiàn)為對評標專家對外聯(lián)系的監(jiān)督。部分省市已經(jīng)實行評標場所通訊信號屏蔽，使用專用通信系統(tǒng)對外聯(lián)系。通訊信號屏蔽杜絕評標專家在評標過程與外界非正常聯(lián)系，因評標工作而對外聯(lián)系的（答疑、澄清問題等）則通過評標室特設的錄音電話系統(tǒng)進行，確保評標過程對外聯(lián)系不會導致投標人與評標專家的標前接觸。部分省、市則是禁止評標專家將通信工具帶入評標室，并設置專用通話機進行在工作需要的對外聯(lián)系。

部分省、市還實現(xiàn)了評標過程音、視頻監(jiān)督。臨海和鎮(zhèn)海市的公共資源交易中心還將開、評標室的音、視頻監(jiān)控與各監(jiān)管部門聯(lián)通，監(jiān)管部門可以遠程、實時監(jiān)督開、評標過程。浙江紹興還使采購人和投標人員通過直播視頻全程監(jiān)督觀看評標過程。

2.電子標書和電子輔助評標。對評標內(nèi)容的監(jiān)督是通過電子輔助評標系統(tǒng)實現(xiàn)的。電子輔助評標系統(tǒng)的功能包括投標工程量清單電子文件編制、工程量清單電子報價表編制和輔助評標。其中輔助評標功能要求投標以電子標書形式進行，這就使得符合預審條件的所有投標人均可以投標報價，極大擴展了投標人范圍，能夠有效減少串標的發(fā)生。此外，電子輔助系統(tǒng)根據(jù)總造價、分項造價、主材料價格、符合性檢查、計算錯誤檢查等方式確定中標候選人，而不是通過傳統(tǒng)總價格最低方式確定中標人，這種評標方式能夠有效避免“明招暗定”的腐敗行為。不僅如此，符合性檢查能夠減少低級錯誤造成廢標的機率，還能夠檢測投標人是否使用完全相同的報價手段，有效甄別串標行為。

3.異地遠程評標。異地遠程評標依托互聯(lián)網(wǎng)技術，通過共享評標系統(tǒng)、語音和圖像實時交互，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨省市評標專家實時異地遠程評標，以深圳建設工程遠程異地評標系統(tǒng)為例，其流程為：工程所屬交易中心發(fā)出異地評標請求→異地交易中心做出回應→異地評標→反饋異地評標結果→資料歸檔和評標結束。遠程異地評標不僅能夠有效利用異地專家資源，降低旅途時間和費用成本，彌補當?shù)卦u標專家不足的缺陷；還能夠對評標的各方專家進行實時監(jiān)控，最大限度地避免了招標人、投標人和評標專家的標前接觸，降低評標過程的廉潔風險。2014年，浙江、江蘇、安徽、四川、寧夏各省、自治區(qū)已經(jīng)完成了遠程異地評標項目，2015年廣東、重慶、山東等也實現(xiàn)了遠程異地評標。

（三）標后追蹤監(jiān)督機制

從內(nèi)容來看，標后追蹤監(jiān)督機制主要通過二維碼防偽通知書、人臉識別考勤系統(tǒng)和電子誠信檔案等方式實現(xiàn)。

1.二維碼防偽通知書。標后追蹤監(jiān)督始于中標通知書下發(fā)。江蘇省已于2014年起統(tǒng)一使用加入二維碼的中標通知書。①中標通知書中加入二維碼，掃碼就可以看到相關工程或項目的詳細信息、備案情況，不僅可以杜絕通知書造假，還方便招標人、中標人、施工單位等查詢項目信息，以信息公開減少執(zhí)行環(huán)節(jié)的腐敗行為。

2.人臉識別考勤系統(tǒng)。為了監(jiān)督施工執(zhí)行過程，部分省、市引入了人臉識別考勤系統(tǒng)，要求施工、監(jiān)理單位有關管理人員通過人臉識別考勤系統(tǒng)進行實名簽到和考勤，并將到崗情況定期通報。人臉識別考勤系統(tǒng)不僅直接形成對施工單位的監(jiān)督，而且還敦促監(jiān)理單位積極監(jiān)督是否有違法轉包、分包、肢解發(fā)包、掛靠、違約等不良行為。如江西安遠縣要求“投資額1 000萬元以上的項目，項目法人應督促施工單位在施工現(xiàn)場安裝人臉識別考勤系統(tǒng)”，對相關人員進行實名制考勤，并“將每月考勤數(shù)據(jù)于次月5日前報送縣建設工程標后監(jiān)督管理領導小組辦公室（設在縣發(fā)改委）備案”，②發(fā)現(xiàn)問題的督促整改，或按合同進行處理。

3.電子誠信檔案。電子誠信檔案制度是以采購商庫、承包商庫等各種電子信息庫為基礎。電子誠信檔案將各類企業(yè)和單位標后執(zhí)行狀況記錄在庫，并將檔案庫與招投標系統(tǒng)關聯(lián)，誠信記錄成為招投標過程的參考資料。電子誠信檔案機制在各交易中心的應用形式不同，其中黑名單公示對保證執(zhí)行質量，落實標后執(zhí)行最為有效。以寧波公共資源交易中心為例，其網(wǎng)站開辟了信用信息查詢平臺和黑名單記錄公告平臺，實時公布各類企業(yè)良好信用記錄和經(jīng)營異常企業(yè)名錄，對激勵企業(yè)守法，遏制不良企業(yè)參與未來公共資源招投標過程均起了積極作用。

四、可能存在的不足

（一）科技投入不足，科技手段難以引入

科技防腐需要較大的資金和技術人才投入。我國城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，導致各地的教育和科技資源不均衡，經(jīng)濟落后地區(qū)和科技人才匱乏地區(qū)科技防腐的力度和廣度均非常有限。但有限的防腐則會繼續(xù)阻礙這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和繁榮，而落后狀況反過來限制科技防腐的推進，限入惡性循環(huán)的怪圈。因此，應注意區(qū)分不同地區(qū)經(jīng)濟和信息技術發(fā)展狀況，相對靈活的推進公共資源招投標過程的科技防腐。

（二）配套制度落后，科技手段淪為形式

科技防腐需要龐大而系統(tǒng)的制度支撐，也需要新的防腐理念支撐。我國部分地區(qū)存在忽略科技防腐的重要性，以制度規(guī)定規(guī)避科技防腐的狀況。以公共資源招投標防腐為例，少數(shù)地區(qū)惡意將公共資源交易項目納入不公開招標的范圍，從而繞開科技防腐機制。此外，信息技術本身不能對監(jiān)測到的腐敗行為進行處罰，后續(xù)的防腐制度才是遏制腐敗的根本力量。由此，配套制度落后可能使科技手段淪為形式。

（三）技術漏洞滋生新的腐敗

信息技術是科技防腐的主要基礎之一。隨著科學技術不斷更新?lián)Q代，科技防腐賴以維系的信息技術系統(tǒng)的漏洞也會越來越容易攻破。科技防腐以技術優(yōu)勢彌補人工參與的漏洞，進而有效遏制腐敗。而更先進的信息技術也可能以技術優(yōu)勢利用已有防腐機制的漏洞滋生新的腐敗。以指紋簽到系統(tǒng)為例，對指紋記錄技術的破解可能滋生新的問題。

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