“單獨二孩”到“全面二孩”政策的演變

劉煜

摘 要：實行了幾十年堅決不動搖的計劃生育政策為什么在短短的兩年內經歷了從“單獨二孩”到“全面二孩”政策的巨大轉變？是什么原因推動了這項政策的最終出臺？這項政策背后的議程是如何構建的？運用多源流分析框架，對“全面二孩”政策進行梳理分析，有利于我們理解政策出臺的背后過程。

關鍵詞：單獨二孩；全面二孩；多源流分析框架

中圖分類號：C92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）08-0096-02

多源流分析框架最早由美國政治學家約翰·W·金登在借鑒科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型的基礎上提出，該理論認為一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的問題、政策和政治三大源流共同作用的結果，而并非他們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。所謂問題源流主要指政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是另一問題上，認為各種機制如系統性的指標、焦點事件和對現有項目運行的反饋都會引起政府關于對某一問題的關注。政策源流指各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。政治源流則主要包括反映政治形勢與政治背景等方面狀況的因素，如國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等。金登認為，這三條源流是彼此分離、相互獨立的，只有在某些關鍵時刻這些相互分離的溪流才會匯集在一起，使三條源流相互耦合，進而使問題被提上政策議程，這個關鍵時刻即“政策之窗”。政策之窗的開啟只維持很短暫的時間，如果政策企業家不能利用或者沒有抓住這些機會，那么就必須等待時機，直到下一次機會的降臨。如果政策企業家們在短暫的政策之窗開啟時間內成功地將彼此獨立分離流淌的三大源流結合起來，那么該問題上升到政策議程的概率就會增加。

聯系到計劃生育政策，國內學者目前多局限于應然層面的分析，大多討論放開計劃生育政策的重要性和必要性，運用多源流理論對計劃生育政策變遷的分析卻較少。因此，運用多源流分析框架把握政策變遷的脈絡，有助于對計劃生育政策變遷的了解。

一、問題源流：問題、指標與焦點事件

金登認為，問題通常不是通過某種政治壓力或對人認識的重視而引起政府決策者關注的，問題引起政府決策者關注的原因常常在于某些指標、焦點事件和反饋完全表明那兒本來就有一個問題存在。

（一）問題與指標

第一，年齡結構日趨老化，老齡化問題凸顯。根據全國普查數據，從“一普”到“六普”，我國65歲及以上老年人口占全國人口總量的比例依次為4.41%、3.56%、4.90%、5.57%、6.96%、8.87%。我國在2000年就已經進入了傳統意義上的老齡社會。根據聯合國2010年估計和預測的數據，2020年中國65歲及以上人口占總人口的比重為13.6%，2030年將提高到18.7%，2040年時為26.8%，2050年則高達30.8%。目前，我國老年人口基數大與老齡化加速并存、高齡老年人口加速與“未富先老”并存的現狀將給我國的經濟發展和社會養老保障體系帶來嚴峻的影響和壓力，緩解我國老齡化問題、減少老年人口比例也成為我國生育政策不得不考慮的問題。

第二，性別結構失衡。人口的性別結構是影響中國社會可持續發展的重要因素，性別失衡問題已經成為中國社會亟待解決的重大問題。據調查，1982年至2013年期間，中國出生性別比由107.2升至121.2，再回落至117.6，長期處于偏高型失衡狀態。出生性別比的長期偏高失衡、女性的大量缺失致使大齡男性呈現出被迫性、聚集性和脆弱性特征，造成了現今個人和社會心理健康、家庭養老和社會安全等各種問題。

第三，獨生子女家庭風險。計劃生育政策實施導致的直接結果是生育水平的下降、出生人口的減少。生育水平、出生人口的減少在微觀層面的直接體現就是家庭的小型化、獨生子女和獨生子女家庭的增多。一方面，從1975年以來我國的家庭戶均規模從大約4.8人減少到2010年的大約3.1人。另一方面，近年來獨生子女家庭面臨的子代傷亡風險和親代養老風險都極為突出。根據2010年《中國衛生統計年鑒》，按照年齡段人口疾病死亡率計算，中國15-30歲獨生子女死亡人數每年至少有7.6萬人，失獨家庭已達百萬之眾。《中國老齡事業發展報告（2013）》也顯示，2012年中國至少有100萬個漢族失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數量持續增加。我國獨生子女家庭面臨的風險問題已逐漸成為社會和國家將要解決的問題之一。

第四，勞動力萎縮。根據國家統計局最新發布的數據，截至2015年末，16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動年齡人口91 096萬人，比上年末減少487萬人，占總人口的比重為66.3%，較上一年占比下降了0.7%。這是中國勞動力人口連續第4年絕對量下降。據預測，18-64歲勞動年齡人口將在2030年萎縮到9.1億，到2050年勞動年齡將快速萎縮至7.3億，2030年以后勞動力將每十年萎縮0.9億。勞動力下降如此之快將造成國家勞動力的極度短缺，并會對我國的養老保障制度以及國家經濟發展帶來巨大的沖擊。

第五，生育意愿低于預期。政策的快速變更，原因在于家庭生育意愿低于預期。有學者指出，在實施“單獨二孩”政策后，生育意愿、出生率等方面指標都沒有達到預期，原本測算1 100萬家庭在一年內可以出生150萬到200萬人，然而“單獨二孩”實施兩年來，申請人數僅有150余萬，申請人數占符合政策人數的比例只有12%左右。民眾普遍“不敢生、生不起”。“單獨二孩”政策對勞動力萎縮、老齡化問題、性別結構失衡和獨生子女家庭風險等問題較弱的消解效應，推動了“全面二孩”政策的出臺。

（二）焦點事件

問題通常并不是因指標而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內部及其周圍人們的關注。這些推動力有時是由引起人們關注這個問題的一次危機、一種變得流行的符號或政策制定者的個人經歷這樣的一個焦點事件所提供。計劃生育政策自制定以來就爭議不斷，相關焦點事件也層出不窮，從超生教授被解聘到張藝謀超生門再到百億超生罰款去向成謎以及失獨女商人自殺事件，這些事件無不影響著人們對計劃生育政策的看法。

二、政策源流：政策的沉浮

當指標、焦點事件或者反饋表明確實存在的問題被決策者注意到時，圍繞問題就會產生激烈的討論，政策共同體討論后提出的主張和建議就構成了政策源流。我國“全面二孩”政策的出臺經歷了一個長期的政策沉浮過程。一方面，國內學者對生育政策積極討論，提出了許多政策建議，他們通過論文著作、接受采訪等形式進行“軟化”活動。如易富賢在其《大國空巢——走入歧途的中國計劃生育》一書中提出“不停止計劃生育更待何時”。胡鞍鋼和田雪原分別在《經濟參考報》和《人民日報》上撰文，呼吁調整人口政策。葛延風、喻東、張冰子在《中國經濟時報》發表文章，提出盡快調整完善人口和計劃生育政策等。另一方面，政府相關部門對生育政策也予以持續關注。2007年中國人民大學在國家計生委的支持下進行了關于中國育齡女性的生育水平和生育意愿等方面的調研和測算。2014年國家衛計委委托王廣州和翟振武研究“二孩”政策，以期弄清關于全面放開二孩的諸多問題等。

三、政治源流：國民情緒與執政黨理念

政治源流包括諸如國民情緒的變化、選舉結果、政府的變更、意識形態、政黨在國會中分布情況的變化以及利益集團壓力活動這樣的因素。在我國，影響政治源流的主要因素是國民情緒的變化以及執政理念的變化。

（一）國民情緒的變化

國民情緒的變化對政策議程設置以及政策結果有重要的影響，以國民情緒為內核形成的公共輿論將會對決策者施加強有力的外部壓力，迫使決策者關注國民價值取向和利益訴求。近年來，生育政策一直是媒體和民眾關注的焦點，開放“全面二孩政策”已經成為很多民眾的呼聲。生育權是公民的一項基本權利。長期以來我國公民的生育權一直受到計劃生育政策的限制。隨著公民權利意識的覺醒以及對自身權利的訴求，越來越多的學者和公眾對計劃生育政策提出了越來越多的質疑，對公民權的追求已經成為影響我國政策出臺和改變的重要力量。

2014年，一封由5 000名夫妻組成的非獨家庭聯名建議信——《非獨家庭要求全面開放二胎的建議信》，分別寄往國務院法制辦、全國人大常委會以及國家衛計委，呼吁全面開放二胎，同時立法保障全體公民的二胎生育權。公眾對公民生育權的訴求再次將計劃生育政策推到了改革的道路上。

（二）執政黨執政理念的變化

我們黨執政理念的發展經歷了一個長期過程。從“三個代表”重要思想到“科學發展觀”“和諧社會”“中國夢”，這些理念都力圖通過建設以人為本的社會，使得社會上的大多數人能夠共享改革開放帶來的成果。這種以人為本的執政理念要求重視社會公平，重視維護和回應弱勢群體的利益以及重視公民的基本權利?！叭娑ⅰ闭呔褪切乱粚谜谝匀藶楸?、尊重民意、順應民心、尊重人權的執政理念的指導下出臺的，它體現了黨的執政理念與群眾路線的緊密聯系。

四、“政策之窗”的開啟與三源匯合

（一）“政策之窗”的開啟：十八屆五中全會

政策之窗是政策建議的倡導者提出其最想解決的問題的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。政策之窗并不經常打開，而且敞開的時間不長。盡管政策之窗數量稀少，但是公共政策的重大變革卻常常是由于這些機會的出現而導致的。十八屆五中全會的召開為問題、政策與政治源流三源匯合提供了機會。

（二）三源匯合與政策企業家

問題源流、政策源流以及政治源流在“政策之窗”開啟之時并不會自動地匯合在一起，這其中缺不了政策企業家的作用。在“全面二孩”政策出臺的過程中，政策企業家通過相關的焦點事件喚起公眾與媒體輿論響應，引導媒體和輿論創造出支持生育政策調整的社會環境，軟化可能存在的利益集團阻力，促使決策者感知到問題的存在，然后采取行動做出政策行為。如翟振武教授在接受北京晚報采訪時就提出“‘十三五期間，全面放開二孩的條件將會變得更成熟”。

綜上所述，通過運用多源流理論的分析，“單獨二孩”到“全面二孩”政策的巨大轉變是多方面共同作用的結果，既不是偶然也不是單一因素作用的結果。多源流分析框架為“全面二孩”政策的議程設置與政策出臺提供了一種解釋視角，這對我們透過政策出臺的現象看清政策出臺的背后過程有理論和現實意義。

參考文獻：

[1]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：50.

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