上海市政府購買教育公共服務探析

□羅雨翔

上海市政府購買教育公共服務探析

□羅雨翔

在推進國家治理能力和治理體系現代化的大背景之下，轉變政府職能成為從中央到地方的重要政策議題。探索政府購買教育服務是轉變政府職能的突破口之一，上海作為改革的排頭兵，在政府購買教育公共服務方面積累了一定的經驗，同時也存在著一些現實困境。只有直面問題，尋求有效破解方法，上海才能在購買教育公共服務領域繼續保持領先優勢。

一、上海市政府購買教育公共服務的現狀

政府購買教育公共服務作為一種秉承“多元治理”理念的政策實踐，需要經過一段時間的試錯，從而找到合適的路徑。上海在購買教育公共服務方面已經積累了一定經驗。

1.有購買公共服務的探索基礎且已形成購買教育公共服務目錄

上海作為我國最早開始探索政府購買公共服務的城市，早在1995年，就有浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會管理浦東新區羅山市民會館。發展至今，上海市政府有關部門和區縣政府購買公共服務的領域主要集中在以下四方面：（1）社區民生服務，如社區就業服務、社區社會保障服務、社區公共衛生和計劃生育服務、社區救助、社區安全、社區文化、社區環境保護、慈善超市、便民早餐等；（2）行業性服務，如行業調查、統計分析、資質認定、項目評估、業務咨詢、技術服務、民辦學校的委托管理等；（3）社會公益服務，如信訪干預、法律援助、再就業教育培訓等；（4）社會管理，如外來人口管理、矛盾調節、家庭收養的評估等。

教育服務包含于政府購買服務的目錄之下，在政府購買公共服務領域有領先經驗的上海也對購買教育公共服務的標的進行了分類。在上海政府采購網的政府采購品目分類目錄文件中，可以看到關于教育服務的目錄包括如下內容：學前教育服務、初等教育服務、中等教育服務（初中教育服務、高中教育服務、中等專業教育服務、職業中學教育服務、技工學校教育服務、其他中等教育服務）、高等教育服務、成人教育服務、專業技能培訓服務和其他教育服務。

2.浦東的實踐經驗可在上海其他區進行推廣

上海市真正對購買教育公共服務進行豐富實踐的是浦東新區，目前，浦東新區購買教育公共服務已形成了內容比較全面的架構。其一是委托管理，2005年6月浦東新區首次提出推進公辦薄弱學校管理改革措施，即購買第三方的管理。意在通過發揮優質教育資源機構的服務潛能，促進郊區薄弱學校的內涵發展，并從中培育出高水平的教育社會組織。2007年8月，受市教委委托，竹園教育管理中心委托管理施灣中學，經過一年多的委托管理，施灣中學各方面都發生了可喜的變化，2008年中考合格率較2007年上升了七個百分點。2008年9月份的委托管理中期評估問卷調查反映，學生對學校一年來的變化的滿意率達到了100%。 在中國招標網上可以看到，浦東新區2013年8月12日發布的招標信息顯示，上海市浦東新區教育局采購的“浦東新區學校選擇委托管理機構項目”包含9所學校。2015年有王港中學委托管理和周浦育才學校委托管理的成交公告。 這說明浦東新區在委托管理學校方面的實踐一直持續至今，而且范圍越來越大。其二是教育評估，浦東新區政府于2007年出臺了《浦東新區關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》，提出引入中介機構對購買服務事項實施情況進行績效評估，浦東新區目前對于政府購買教育服務的評估主要分為三大類：對民辦學校的評估、對政府購買服務的評估和對各類教育項目的評估。其三是購買“學位”，浦東新區為解決外來務工子女入學難的問題，采取了購買“學位”的措施，主要是通過學前教育的購買和將符合條件的農民工子女學校轉為民辦學校。其四是購買師資培訓服務，委托教育工作室為農民工子女學校組織教研聯合師資培訓。浦東的豐富實踐經過進一步改造后可向上海市推廣。

3.教育社會組織有一定發展

教育社會組織是承接政府購買教育公共服務的載體，其發展水平也是衡量政府購買教育公共服務發展水平的指標之一。截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，其中社會團體32.9萬個、基金會4784個、民辦非企業單位32.9萬個。教育類社會團體1.0萬個、教育類民辦非企業單位18.3萬個。 截至2015年底，上海共有社會組織13352個，其中民辦非企業9079個，社會團體4003個，基金會199個。 上海教育類民辦非企業單位約為2811個，上海教育類民辦非企業單位占全上海社會組織比重約21%（2014年底占比約為23%）。在全國，教育類民辦非企業單位占全部社會組織比重約27.6%（2014年底占比約27%），從教育類民辦非企業單位來對比，可知上海和全國的總體水平有一定差距。但上海市靜安區成立的靜安區教育社會組織聯合會則是全國領先的探索，其性質是聯合性、非營利性的社會團體法人。

二、上海市政府購買教育公共服務存在的問題

1.沒有形成常態化的政府購買教育公共服務機制

與常態化相對應的一種機制是“項目制”，上海市教委啟動的“上海市以委托管理推動郊區農村義務教育學校內涵發展項目”，是典型的以項目的方式運作的。其有靈活性的優勢，但也有不足。項目制無法形成長效的政府購買教育公共服務的機制。因而，其無法配備和培訓專門負責的工作人員，不能建立相應的職能部門，故不利于形成政府的長遠戰略規劃。項目制的內在意涵為政府自上而下或自下而上地發現了教育公共服務政策的某一處不足，然后通過專門的項目進行有針對性的修正、完善或提高。這種治理模式難以形成一種長期有效機制，其中最重要的一點便是這種模式使得教育公共服務的購買缺乏一個穩定的資金來源。這進一步導致了上海教育社會組織發展受到掣肘，出現教育社會組織數量少、規模小的問題。在教育評估的這一環，上海市教育評估院仍承擔最主要的工作，具備教育評估的社會組織數量太少。承擔委托管理的教育社會組織數量少、規模小，但這不意味著這些社會組織沒有辦法很好地完成評估或委托管理的工作。“截止到2011年底，上海市成功教育管理咨詢中心委托管理了5個區縣7所農村薄弱中小學（包含了小學2所、初中2所、九年一貫制學校3所共三種類型），成為全市范圍內托管學校數量和類型最多的教育中介機構。在43所上海市級托管學校的評審中（成功中心有5所托管學校屬于市級，另外2所屬于區級），成功中心托管的5所全部合格，其中3所評為優秀（市級優秀總共9所）。成功中心的托管獲得了成功，其托管模式收到了關注。” 成功中心的案例充分表明了社會組織承擔委托管理的可行性和有效性。但其他組織并未像成功中心一樣發展壯大，從而形成一個有效的競爭市場。教育社會組織的數量和規模上的不足使得政府難以形成常態化的購買教育公共服務機制。

2.購買教育公共服務的規范性不足

在對于何種情況下需要進行教育公共服務的購買、被委托方的選擇和政府對被委托方權利的保障等方面仍缺乏規范的監督機制。同時，政府購買教育公共服務中的招投標方式、程序以及招標信息發布制度仍不夠完善。在這種情況下，部分教育社會組織在參與政府購買教育公共服務的過程中就可能存在信息不對稱的情況，政府在購買教育公共服務的時候可能達不到資源配置的最優效果。目前教育評估類的教育社會組織主要包括兩類：一是從教育行政部門或教育事業單位脫鉤出來成為社會組織；二是私營的教育評估機構。目前無論是市級的上海市教育評估院還是上海市各區的教育評估機構基本都已完成了和教育行政部門、教育事業單位的“脫鉤”，成為獨立的社會組織。但有些從教育行政部門或教育事業單位“脫鉤”出來的教育評估機構其員工的工資福利仍由公共財政承擔。研究咨詢類的教育中介組織，如上海市教育科學院教育發展研究中心，也是財政撥款運作。而承接委托管理的教育中介組織雖然有成功中心這一類民辦非企業單位，但是總體而言，能夠獨立運營的教育中介組織仍不多。

三、上海市政府購買教育公共服務的對策建議

自上而下的政府職能轉變需要政府主動出擊，在上海教育社會組織現有狀況下，不管是教育社會組織的發展還是政府購買教育公共服務的政策落地，上海市政府都需要進行全方位的引導、推動和落實。

1.制定市級層面的政策指導意見，形成良好政策環境

目前，關于政府購買公共服務的指導意見、管理辦法和條例都已發布，但還缺乏專門針對政府購買教育公共服務的政策文件。可以從上海市級層面出臺政府購買教育公共服務的指導意見，并初步探索規范及準則的出臺。在《上海市承接政府購買服務社會組織推薦目錄》中明確列舉出承接政府購買教育服務的社會組織的資質要求，同時做好教育社會組織注冊的引導和支持工作。針對民辦教育組織的發展，市政府層面也應出臺相應指導政策促進其良好發展，如完善民辦學校辦學許可制度，清理教育行政審批事項，改進審批方式，簡化審批流程，規范民辦學校審批工作。清理糾正教育、財政、稅收、金融、土地、建設、社會保障等方面不利于民辦教育發展的政策，保護民辦學校及其相關方的合法權益，完善促進民辦教育發展的政策。

2.充分發揮民間資金作用，暢通民辦教育發展渠道

充分利用好民間資金，對于民辦教育的發展來說意義重大。市政府層面應出臺相關政策鼓勵和引導民間資金進入教育領域，激發民辦教育體制機制上的優勢和活力，探索民辦學校和教育機構分類管理的機制，同時，需要鼓勵和引導民間資金以多種方式進入教育領域。鼓勵和引導民間資金進入學前教育和學歷教育領域，扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園，鼓勵發展民辦職業教育，鼓勵和引導民間資金參與培訓和繼續教育。以社會需求為導向，積極鼓勵民間資金參與在職人員職業培訓、農村勞動力轉移培訓、轉崗培訓等各類非學歷教育與教育培訓，同時規范民間資金進入這些領域的程序，完善法律對民間資金的保障，允許境內外資金在上海合作辦學，引導境外資金與教育基礎薄弱地區學校合作辦學，依法舉辦高水平的中外合作辦學機構。

3.借鑒有益經驗，不斷完善購買教育公共服務的體制機制

依據現有資料，浦東新區政府購買教育公共服務的實踐是各區中最為成熟的，但是，其經驗并未形成一個可推而廣之的指導意見。需要整合浦東新區及其他省市經驗，并將這些經驗逐漸推廣。在推廣這些經驗的過程中，配套建立起市級層面的統一制度和標準。

（作者單位：中共上海市委黨校）