黨內法規的基本原則問題探析

□張海濤

黨內法規的基本原則問題探析

□張海濤

黨的十八屆四中全會提出，要在中國共產黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。自此，黨內法規體系與國家法律規范體系的并重地位，通過黨的重要會議而得以明晰化，而黨內法規體系的建設問題則成為新時期中國特色社會主義法治體系不斷完善的重要論述話題。

一、黨內法規與基本原則

黨內法規的正式提出是在黨的六屆六中全會上，毛澤東通過《中國共產黨在民族戰爭中的地位》的報告，首次在黨內正式提出黨內法規的概念，他指出“為使黨內關系走上正軌，除了四項重要的紀律外，還需制定一種較為詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。此后，不同階段的黨的領導人在黨的重要會議上對黨內法規的建設問題都提出了自己的觀點，而真正將黨內法規的建設規范化是在1990年頒布實行的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，首次明確了黨內法規的概念。2013年，為適應黨的執政需要、加快黨的治理法治化進程，中共中央公布了《中國共產黨黨內法規制定條例》，廢止了過去的《制定程序暫行條例》，并對黨內法規的概念進一步完善為“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。

黨內法規的結構相適性、體系完善性很大程度上需要法規基本原則的理論支撐。從法律原則的角度比對分析，哈特認為原則不同程度地都清楚地指向某種意向、目標、權利或價值，從某種觀點來看，原則乃是被視為一種值得去追求、去堅持的事務，原則不僅給予其具體化的規則以說明及理由，而且對具體規則的證立發揮作用（哈特：《法律的概念》）。因而，原則所具備的說明性和證立性對于法規的具體實施具有重要的價值解讀、沖突細化的作用，必須對黨內法規的基本原則進行厘清與明確。筆者認為，黨內法規的基本原則主要包括：位階性原則、協調性原則、強制性原則。

二、黨內法規的位階性原則

黨內法規的位階性原則主要是指黨規之間的位序排列以及不同黨規所應處的黨規規范層級，并包括由層級序列衍生出的效力沖突規則。具體而言，黨規的位階性原則集中體現在兩個方面，一是黨章本位原則，二是黨規的效力沖突原則。

1.黨章本位原則

黨章在黨內法規體系中的位置就如同憲法在國家法律中的地位，憲法是根本大法，各個部門法都以憲法為根本規范依據，同時不得與憲法產生效力沖突。而黨章同樣是黨內法規的“根本法規”，黨的十八屆四中全會對于黨章在黨內法規體系中的根本性地位進行明確闡述：“黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行”。恩格斯同樣對黨章的根本規范性地位做了闡述：“每一個支部均有權根據當地條件和本國法律的特點制定自己的地方性章程和條例，但此種章程和條例的內容，不得與共同章程和條例有任何抵觸?！币虼?，黨內法規應當以黨章為根本規范，以黨章規定的內容作為各級黨內法規的制定依據和價值追求的目標。

黨章本位原則在內容實體上的體現。首先，黨章本位原則體現在黨章明確規定了黨的性質、宗旨和奮斗目標等核心黨內價值，而這些根本性的規定最終將內化為黨的各級組織和黨員群體的行為總規范，并宏觀引領黨的事業的開展。其次，黨章本位原則體現在黨章具體規定了黨的組織制度，黨的中央、地方、基層各級組織及其關系，黨的紀律，黨組和黨員等不同黨內領域的制度規范，通過黨章這一根本規范的途徑對黨內各方領域做出的規定，對于黨內具體制度的落實起到指導性作用，最典型的就是各級黨內法規在制定時一般在法規第一條明確“根據《中國共產黨章程》，制定本條例”，而根據的具體規范依據就是黨章在具體制度領域所作出的規定。

黨章本位原則在程序形式上的體現。第一，黨章的制定主體地位高于一般黨內法規的制定主體。黨章的制定和修改需要在黨的全國代表大會上完成，而根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第22條的規定，除非涉及黨的中央組織或中央紀律委員會的產生、組成和職權以及黨的重大問題，一般黨內法規不會通過黨的全國代表大會審議通過，而是由黨的中央組織、中央紀律委員會或各省、自治區、直轄市黨委直接審議批準本級制定的黨內法規。第二，黨章的制定和修改程序要嚴格于一般黨內法規。《中國共產黨黨內法規制定條例》第33條規定“黨內法規的修改、廢止適用本條例，黨章的修改適用黨章的規定”，因而黨章的制定與修改所依據的文本規范較一般黨內法規要更為嚴格，必須根據黨章本身的規定進行調整，這也是黨章作為黨內法規體系最高規范的側面反映。此外，黨的全國代表大會的召開需與會代表達到法定人數后，做出或通過的表決才具有效力，而一般黨內法規只需要簡單多數就可以通過或者否決。

2.黨規的效力沖突原則

黨規的效力原則具體是指在黨內法規體系中，不同的黨內法規具有不同的效力級別，而上位的黨內法規效力優先于下位黨內法規，下位黨內法規規定的內容不得與上位的黨內分法規內容相沖突。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第五章“適用與解釋”的相關規定，效力層級主要分為三部分：黨章是具有最大效力的黨內法規，其他任何黨內法規不得與黨章相抵觸；中央黨內法規的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規的效力；省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規相抵觸。此外，同一機關制定的黨內法規，一般規定與特別規定不一致的，適用特別規定；舊的規定與新的規定不一致的，適用新的規定。

三、黨內法規的協調性原則

黨內法規的協調性原則主要是指黨規與國法之間的合理銜接，同時黨規內部要保證法規之間的結構相適性。

1.黨規統一原則

《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條將黨內法規的范圍限定為：黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，而這些具體的黨內法規的效力層級應當如何安排，如何將繁雜的黨內法規適當地置于黨內法規體系之中進而確保黨內法規體系的統一與妥當，這正是黨規統一原則所以解決的問題。從不同黨內法規所規范的內容來看，黨章毫無疑問處于最高位次，屬于黨規的根本性規范。準則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定，因此在效力層級上應當僅次于黨章。條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定，是側重于黨內的某一具體領域，因而效力層級應當低于準則。此外，根據制定條例的規定，黨規中的規則、規定、辦法、細則是對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定，同時中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規也稱為規則、規定、辦法、細則，因而規則、規定、辦法、細則這一部分黨內法規數量是最多的、規定的內容是最具體的，所以其效力應當處于黨規體系中的最低層級。所以，整體來看，黨章處于最高的效力層級，準則位于第二位，條例處于第三位，規則、規定、辦法、細則處于第四位層級。

2.黨規國法協調原則

黨內法規與國家法律屬于兩個不同的話語體系，盡管兩者存在某些領域的規范重疊，但是兩者具有明顯的界限，在制定主體、制定程序、適用范圍、表現形式、體系構成等方面存在區別，因此應當協調黨規與國法之間的張力關系，實現黨內法規與國家法律的銜接。首先，應當明確國家法律高于黨內法規，黨內法規不得逾越國家法律。憲法序言中對憲法的國家根本法地位作出明確規定，指出憲法是一切國家機關、各政黨的根本活動準則，同時在制定黨內法規時規定應當遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的基本原則，所以憲法和國家法律的位階高于黨內法規，任何黨內法規所規范的內容都不得與憲法和國家法律相違背，否則將視為無效。其次，嚴格區分黨內法規立法與國家法律的立法界限，黨內法規立法的權限不得關涉國家法律的立法范圍，比如黨內法規的立法不得涉及黨員個人的人身權和財產權，不得對國家機關的職責與權限進行規范等。再次，嚴格落實黨內法規的備案審查制度。黨內法規的備案審查制度既是保證黨內法規和規范性文件與黨的理論、路線、方針、政策相一致，同時又確保同憲法和法律相一致，以此維護黨內法規的權威性與統一性。但是值得注意的是，國務院制定的行政法規、國務院各部門制定的部門規章、地方人大及其常委會制定的地方性法規以及自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例等，是否也作為對黨內法規進行審查的依據尚需探討，因此這里的備案審查依據主要是指憲法和全國人大及其常委會制定的法律，對法律的理解應當是狹義上的解讀。

四、黨內法規的強制性原則

黨內法規的強制性原則是指黨規本身具有的普遍性、持續性和獨立性特征，對黨的各級權力機關適當的規制，對黨員的權利充分保障，同時強制性地要求黨員履行應盡的義務。在這一過程中，黨規的強制性規則普遍地適用于全黨內部，各級黨組織和黨的機構以及所有的黨員都無條件地受到規范，基于自愿履行的信仰而保證黨規效力的持續性，最終使得黨規體系能夠獨立于其他規范體系。

1.權力規范原則

首先，黨的各級組織和各級機構能夠明確自身的權力范圍，不得在權力范圍之外開展工作。 縱向來看，黨的機構主要包括中央組織、地方組織和基層組織，橫向來看，黨的機構主要包括黨的權力機關、執行機關、監督機關。黨的各級組織機構需要在機構職能范圍內行政職權，不得超越職權范圍而干涉其他組織機構的職能行使，同時也要注意不同層級不同領域的組織之間的合作銜接。其次，各級黨的組織機構要依規行事。依規行事要求各級黨組織根據黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等黨內法規的要求開展工作，同時注意不得違反憲法和法律的規定，任何違反黨規和國法的行為都將視為無效。再次，權力規范原則體現出黨內法規的基本精神是對黨的有權機構實施控權，這就如同國家法律的核心功能之一是規范國家機關，黨內法規的制定目的也是為規范黨的組織機構的行為，讓黨的有權機關在有限范圍內行使職權。

2.權利保障原則

黨內法規的制定不僅僅是規范黨的組織機構的權力行使，同時也是為黨員權利的保障提供規范依據。首先，黨規保障的權利主體是各級黨員。其次，黨內法規所保障的黨員權利的類型主要是黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權、批評建議權等。再次，對黨員權利的保障措施主要通過宏觀的原則性指導和具體黨規的保障落實。一方面，作為黨內法規最高根本規范的黨章對黨員權利保障作了原則性的規定，以列舉式的形式對需要保障的黨員權利予以明確化；另一方面，通過出臺《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規文件具體地從權利內容、保障措施、責任追究等方面落實黨員權利的保障。

3.義務重心原則

義務重心原則強調作為黨員，在權利義務關系中黨員所應當承擔和履行的義務應當先于黨員的權利，黨章中黨員義務規定在先，黨員權利規定在后。盡管在《中國共產黨黨員權利保障條例》總則中指出要堅持權利與義務相統一，但是必須明確的是黨員權利義務關系不同于法律關系中的權利義務關系，后者的核心是“權利義務的對應性”，而黨員的權利義務關系則是非對稱性均衡，應當理解成義務重于權利、義主權輔，所以義務而非權利構成了黨員的第一性要求。首先，從黨章的第一章黨員部分的文本編排來看，第3條規定的是“黨員必須履行的義務”，第4條規定的是“黨員所享有的權利”，先義務后權利的文本順序符合黨規義務重心原則的內在邏輯。在憲法、法律以及黨內法規的范圍內行使權利。其次，義務重心原則突出了黨規對黨員的規制性。從黨章的規定來看，黨員義務宏觀上強調黨員的服從性、服務性和服眾性，即服從于黨的領導和決策、服務于人民群眾、在群眾中發揮先鋒模范作用，這都是對黨員的負擔性規定。從具體黨規來看，義務重心原則更是側重于對黨員的規制作用，比如為強化黨組織內部的監督，出臺了《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》；為強化黨員的廉潔自律問題，出臺了《中國共產黨廉潔自律準則》；為強化黨員厲行節約問題，出臺了《黨政機關理性節約反對浪費條例》；為加強對黨員的紀律處分，出臺了《中國共產黨紀律處分條例》《關于各級領導干部接受和贈送現金、有價證券和支付憑證的處分規定》；為加強黨員的選拔任用問題，出臺了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等等。

（本文系國家社科基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創新研究”14Zdc006）

（作者單位：山東大學法學院）