我國PPP模式政府性債務類型及特征分析

董再平

（廣東技術師范學院，廣州　510665）

我國PPP模式政府性債務類型及特征分析

董再平

（廣東技術師范學院，廣州510665）

內容提要：我國當前推進PPP具有強烈現實需求和深層改革意義，但PPP模式并不必然保證政府財政壓力的自動剝離和政府債務風險的自動釋放，運用失當反而會增加政府性債務風險。本文根據政府債務矩陣理論和我國當前PPP模式的實施背景與推進舉措，闡釋了我國PPP模式政府性直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務的主要內涵和產生原因，并在此基礎上，歸納了我國PPP模式政府性債務具有廣泛性、復雜性、隱蔽性和權責時空分離等四個重要特征。

PPP模式政府性債務類型特征

一、引言

我國當前推進PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作模式）具有強烈現實需求和深層改革意義。在我國經濟進入新常態背景下，財政運行也進入以收支缺口持續擴大為特征的新常態。長期以來地方政府投融資管控失當，預算約束松弛，導致以政府為主體的投融資體制的運行難以為繼。PPP模式不僅能緩解當前財政對基礎設施和公共服務的支出壓力，控制政府債務增量和化解債務存量，創新公共產品供給方式和財政管理方式，而且能解決社會資本多年來遭遇的玻璃門尷尬，推進市場化改革。因此2014年《預算法（修訂案）》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）出臺后，PPP作為地方政府公共項目融資機制被正式確立。之后，國務院和相關部委出臺了數十份文件，強力推進PPP模式在基礎設施和公共服務領域的應用。

然而，PPP模式并不必然保證國家財政風險和債務風險的自動釋放，運用不當反而會增加政府新的債務。英國截止2007年10月，因PPP產生的未來債務達到2670億英鎊，占當年GDP的19.4%。［1］近兩年來，我國少數學者開始關注PPP模式的政府性債務，吉富星（2015）指出PPP模式濫用可能導致財政幻覺和風險隱匿。溫來成等（2015）認為PPP是財政風險較高的公共服務供給方式。但我國尚缺乏對PPP模式政府性債務的分類和特征研究，本文將對這一問題進行初步探討。

二、PPP模式政府性債務的類型

政府未來的支出責任即政府性債務。按照Hana Polackova Brixi的風險矩陣，政府性債務可以分為直接債務和或有債務兩大類。前者是指政府任何條件下都必須承擔的支出責任，后者是指政府基于特定事件的發生而帶來的支出責任。這些支出責任全部內含于政府職能之中，但表現形式上有的是顯性負債，即基于法律規定、合同約定或政府公開承諾，當債務到期時，政府具有清償債務的法定義務；有的是隱性負債，即雖然沒有法定義務，但卻基于道義責任、公眾期望或社會壓力，而不得不去承擔的支出責任。［2］對上述兩個不同角度的分類進行交叉組合，便得到四種不同類型的政府性債務，即直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性債務。根據政府債務矩陣理論，PPP模式政府性債務風險分類如表1。

（一）直接顯性債務

PPP直接顯性債務來源于政府對公共項目的長期購買合同、股權投資、運營補貼和政府配套投入。PPP主要有政府購買和特許經營兩種形式。政府購買是指社會資本受政府委托代為設計、建設、管理、維護基礎設施，政府每年定期支付費用給社會資本以保證其收回投資并獲取收益，主要有DB（設計-建設）、DBMM（設計-建設-主要維護）、O&M（經營與維護）和DBO（設計-建設-經營）等類型。因此，政府購買可以視為一種特殊的融資租賃，采用該模式的主要目的不是減輕財政支出壓力，而是為了引進私人部門的先進技術和管理經驗，發揮私人部門比較優勢，提高項目運營效率和服務質量。顯然，由于私人部門的風險分散能力弱、信用水平低，PPP模式下私人部門通過銀行信貸或發行公司債的融資成本必然比傳統模式政府通過發行公債或征稅的融資成本高，如果不能提高公共服務供給效率，政府購買反而會增加財政成本。

表1　PPP模式的債務風險矩陣分析

特許經營是指政府采用競爭方式授權給社會資本，通過協議明確雙方權利義務和風險分配，社會資本在其特許經營期內建設、運營基礎實施和公用事業并獲得收益，主要有BOT（建設-運營-移交）、ROT（改建-運營-移交）和TOT（轉讓-運營-移交）等形式。由于特許經營項目建設運營周期長（15年-30年），而且多為長期微利項目（收益率大約為6%-8%），有的甚至還未形成穩定的盈利模式，因此政府為了鼓勵和吸引社會資本投入，可能承擔股權投資、配套投入和運營補貼等支出責任。股權投資是“在政府與社會資本共同組建項目公司（SPV）的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。”［3］我國許多高速公路、民用機場等BOT項目，大都是由政府與社會資本共同出資建設的。即使由社會資本獨資成立SPV，各國為幫助社會資本解決融資難題，一般也設立了PPP專項基金提供支持，如英國2009年設立了基礎設施融資中心，為社會資本提供臨時、可退出的貸款。我國2015年發改委、財政部等部委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委令25號），也明確“鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金”、“縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營引導基金”。2015年財政部和中國建設銀行等10家機構共同發起設立了規模為1800億的中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，江蘇、山東、河南、河北、貴州、安徽等十多個省也設立了PPP項目基金，規模在幾十億到幾百億之間。配套投入是指為了提高PPP項目商業性以吸引社會資本，政府承擔PPP項目配套工程投入責任，如土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等等。［3］運營補貼是指對于經營收費不足以覆蓋投資成本的特許經營項目，政府在特許運營期間還要承擔全部或部分補貼支出責任。這些都構成政府未來的直接支出責任，形成直接顯性債務。

（二）或有顯性債務

PPP或有顯性債務來源于PPP協議約定的風險補償支出。PPP項目持續時間長、投資額大、合同復雜，在項目全生命周期內面臨著各種風險，這些風險按照風險收益對等、風險分配和控制能力對稱、風險總成本最低原則，在政府和社會資本間進行分配。一般來說，應將特定風險分配給最有能力管理和控制的一方，即雙方都能控制和管理的風險應分配給能夠以最低成本管理風險的一方，雙方都無法控制和管理的風險則應分配給風險承擔能力最強的一方，因此，社會資本一般承擔項目設計、建設、運營和融資風險，政府部門承擔政府違約、法律變更、土地獲取、稅收調整和公眾反對等政治風險；而需求風險、利率風險、市場競爭（唯一性）風險則視情況由雙方共同承擔。政府承擔雙方共擔風險的方式往往是提供各種收益擔保合同（表2），確保社會資本獲得最低收益。

顯然，PPP模式的優勢正是通過對項目風險的轉移和合理分配提高了項目價值，但風險轉移不等于不承擔風險補償支出。一方面，應由政府承擔的風險事故發生時，就可能導致PPP項目開工延誤、成本增加、再談判、項目停工、項目終止甚至失敗，在這種情況下，政府必然承擔因風險爆發而導致的項目損失，甚至被要求給予社會資本的終止賠償金，從而產生政府債務。另一方面，收益擔保風險發生時，政府也必然按照合同約定對社會資本進行補貼。以市場需求變化風險為例，政府一般通過限制競爭保證、最小需求保證、價格調整保證和產品購買保證等形式，確保社會資本面臨市場風險時獲得最低收益，一旦PPP項目效率低下，不能帶來足夠的“使用者付費”而觸發了風險條件時，政府就必然承擔補償支出責任；再如項目融資的利率風險、外匯風險、通貨膨脹風險，政府也一般通過擔保合同提供擔保，承擔超過約定利率水平、通貨膨脹率水平和匯率浮動幅度之外的融資成本。另外，對于雙方事先沒有約定的風險，也可能形成政府的或有顯性債務，以深圳沙角B電廠為例，投資商是按照特許經營期限設計項目、建造公共設施的，因而很多設施移交給政府后需要重新建設，由此形成政府支出責任。［4］

表2　PPP項目政府主要擔保風險

政府PPP項目風險補償支出是政府的一種或有責任，只有當未來特定事件發生時，才需要政府財政進行支付。在馬來西亞的南北高速公路項目中，政府因提供項目收入擔保而在1996年和1997年給項目經營者補償了1.61億林吉特，1998年補償了1.45億林吉特。［5］廣西來賓B電廠也由于廣西區政府提供最低購電量和購電價保證，特許經營期內在同類火電廠價格基礎上，政府另外要多支付80億元給投資商。［6］2015年國家發改委發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委令25號）后，許多省市都成立了產業投資基金，承諾保證固定收益，在這種情況下，一旦PPP項目經營環境發生重大變化而事使社會資本收益低于政府保證收益，就可能產生政府或有債務。

（三）或有隱性債務

PPP或有隱性債務來源于項目失敗后政府對項目的必要救助。PPP成功項目很多，但失敗案例也不少，招標制度不合理、風險分配失當、政府能力不足、私營方選擇錯誤、融資方案不合理等等都可能導致PPP項目失敗。然而PPP提供的是公共服務，關乎的是社會公共利益，雖然PPP項目的融資、建設、運營風險由社會資本承擔，但一旦風險爆發而社會資本又無力承擔、出現債務危機和重大社會風險時，即使合同約定不應由政府承擔責任，政府也會出于公眾期望和社會壓力恢復公共服務的供給，因而對項目的必要救助甚至回購項目必然成為政府的推定責任，由此產生政府債務。倫敦一個地鐵項目2007年項目公司破產時，地方政府承擔了95%的責任和大約38億英鎊的遺留債務，而社會資本卻承擔極少部分責任。［7］墨西哥為彌補政府交通設施投資的不足，在1989年-1994年實行“收費公路工程”，但以“最短特許經營期”方案獲勝的招標方案導致特許經營期過短，加上建設成本增加、交通流量估計偏大，使得PPP項目公司經營困難、紛紛破產，墨西哥政府被迫接收破產公司，并向銀行和道路建設公司清付未償債務76億美元，占當時GDP的1%以上。［8］

我國由于種種原因，當前參與PPP項目的“社會資本”基本是中央國企和地方國企，甚至包括本級政府獨資和控股的國有企業包以及符合條件的本級政府融資平臺，而外資和民營資本寥寥無幾，“公私合作”變為“公公合作”、“父子合作”，甚至是“左手與右手”的合作，社會資本的獨立地位難以保證，國有企業可能重蹈政企不分、管理不善、效率低下甚至虧損的局面。在這種情況下，地方政府債務只不過是從地方政府資產負債表轉移到國有企業資產負債表上而已，地方政府仍然需要為國有企業或融資平臺的風險進行“兜底”。

（四）直接隱性債務

PPP模式的直接隱性債務源于政府基于道義責任、公眾期望或社會壓力而對PPP項目的長期補貼。PPP項目在運營進程中，可能由于各種原因導致公眾利益受損，政府出于政治考慮（法律規定和合同條款之外）對這些PPP項目進行長期補貼，從而形成政府債務。以北京4號地鐵線為例，由于長期實行低票價，運營收入不足以彌補投資成本，但政府為舒緩交通擁堵，鼓勵市民乘坐地鐵，也不希望項目公司提高票價，因而北京市每年給予公司票價財政補貼超過30億元，加上利息補貼超過了50億元。

社會資本可能通過“破產”、“罷工”、“消極怠工”等惡意重協商手段，威脅、要挾政府再談判以獲取資金援助或優惠條件，而政府在公眾期望和社會壓力之下，可能也不得不接受社會資本的“敲竹杠”行為，如英國PPP實踐表明，私人部門往往向政府額外收取了合同變更成本的5%-10%作為他們的管理和補償支出。［9］在拉丁美洲和加勒比海地區五個主要國家智利、阿根廷、巴西、哥倫比亞和墨西哥，PPP項目的再談判比率（PPP再談判數量占PPP項目數量的百分比）高達54.5%。［10］

PPP的主要優勢是節省財政成本、提高服務質量和更好回應社會需求，然而這些優勢的發揮需要滿足一定的前期條件，如社會資本的競爭機制和政府的合同管理能力。一旦因各種原因PPP難以達到預期效果，PPP僅能起到延遲甚至加大政府支出的作用，政府必然回購PPP項目。從歐美國家情況來看，本世紀初開始出現了政府回購服務，2008年金融危機后這一趨勢加劇，由此形成或有隱性的政府支出責任。我國長春匯津污水處理廠項目因政府缺乏信用最終由長春市政府回購。

三、我國PPP模式政府性債務的特征

（一）從風險分布的范圍看具有廣泛性特征

在PPP項目全生命周期中，政府性債務表現為直接和或有、顯性和隱性等各種形式，并貫穿項目識別、準備、采購、執行到移交所有環節。從PPP項目識別來看，并非所有的公共服務都適宜通過PPP模式供給，那些需要提供者更高判斷力和公正心（Donahue，1989）、質量難以度量（Oliver Hart，1997）、交易成本高昂（Brown，2005）、公眾對質量變化敏感（Levin和Tadelis，2007）的公共服務，或理論上適宜、而現實原因卻不適宜由PPP模式提供的公共服務，如果采取了PPP供給模式，則不僅不能緩解財政壓力、提高服務質量，反而會增加政府債務風險。我國20世紀初推行的“公共醫療衛生、基礎教育領域的市場化改革被認為是一種失敗”。［11］尤其嚴重的是，在政績需求至上、地方政府主要領導權力缺乏監督的情況下，地方領導對項目選擇幾乎享有決定權，形象工程、政績工程甚至假PPP項目也就無法避免。在公私雙方博弈的準備和采購環節，PPP項目全生命周期內的責權利安排對政府性債務影響很大，政府或為轉移財政壓力，或為吸引社會資本，或因公私合謀、官員腐敗，往往在協議中提供各種配套、擔保、補貼、救助等各方面的承諾。在PPP執行環節，政府不僅要承擔政治風險和共擔項目風險，即使協議約定由社會資本承擔的項目風險，在一定條件下也會轉由政府承擔。并且，頻繁的PPP再談判也會增加政府支出責任。在移交環節，項目后期社會資本可能選擇一些管理策略來維持低成本，致使移交給政府的公共設施質量下降，甚至難以正常提供公共服務，為恢復公共服務供給，政府也將發生支出責任。

（二）從風險影響因素看具有復雜性特征

我國PPP政府性債務的形成原因是多方面的，但根本原因是中國PPP發展的初級階段和PPP協議的不完全性和關系性。首先，盡管中國PPP模式自1984年以來已有30多年的發展歷史，但目前仍處定義基本概念和制定政策框架的初級階段。早期的PPP項目在“摸著石頭過河”的理念下主要由地方政府自主進行，2013年后中央層面的PPP政策密集出臺，建立了初步的PPP制度體系，然而不難發現，我國仍然存在缺乏發展PPP的正確理念，PPP法律法規不健全，民營資本參與比重過低，PPP人才供給嚴重不足，政商關系復雜，信用環境惡劣等諸多弊端。即使中央不同部委發布的部門規章，也因缺乏協同而互不銜接甚至自相矛盾。比如對本級政府獨資和控股的國有企業特別是政府融資平臺能否作為社會資本參與到本級政府PPP項目，相關政策并未明確甚至相互沖突。財金［2014］76號規定本級政府獨資和控股的國有企業包括融資平臺公司不能作為社會資本參與到本地的PPP項目；發改投資［2014］2724號規定“符合條件的國有企業、民營企業和其他各類企業”可作為社會資本參與本地PPP項目，但卻并未對“符合條件”做出解釋；國辦發［2015］42號規定本級政府獨資和控股的國有企業（包括符合條件的地方融資平臺公司）可作為社會資本參與當地PPP項目，不同規定使得地方政府無所適從。

其次，PPP協議的不完全性和關系性也是引致政府性債務的直接因素。PPP持續跨度時間長，長期內PPP所處政治、經濟、法律、技術和社會環境具有復雜性和多變性，基于人類的有限理性，公私雙方都無法精確預見未來可能發生的所有事項，也就不可能將未來所有變化都納入到合同當中。即使能夠成功預見，也難以準確地以一種雙方毫無爭議的語言進行締約。因此，契約的執行僅在有限程度上受到法律保護，更多依賴公私雙方的誠實、信任、責任、透明等原則自我履行。同時，公共服務的效益不僅僅包括經濟利益，還包括對社會產生的各種外部性，難以甚至無法精確計量，因此其質量和標準難以界定，更難以通過契約清晰描述，這就為政府的具體執行和實際監管帶來了極大困難。這些都將影響我國PPP的順利實施和有效性，間接將導致我國PPP模式的政府性債務風險。

（三）從表現形式上看具有極強的隱蔽性特征

PPP模式在平滑財政支出壓力的同時，也隱匿了債務風險，出現財政幻覺。Maskin&Tirole（2008）認為，債務壓力是政府采取PPP模式最主要的推動力，對于城市大型基礎設施建設來說，PPP模式可以使政府避免投入高額的首期資金，而代之以后多年的分期返還。［12］IMF（2006）也指出，政府通過PPP模式可以避免或延遲財政支出而預先享用其收益，但也規避了財政限制和預算約束。［13］實踐中，不僅PPP模式的或有、隱性債務如各種擔保、承諾游離于政府資產負債表外，沒有納入財政預算和負債管理，即使分期支出的運營補貼也未納入負債管理，更有甚者，許多國家或地方政府有意利用PPP將政府債務移出資產負債表，突破預算約束和立法機構審查。“在英國，有關報告顯示，直到2010年仍有一半以上的私人融資項目沒有體現在政府的任何報表之中，馬來西亞、泰國、印尼等國由于PPP產生了大量的政府或有負債，加劇了1997年亞洲金融風暴。2011年葡萄牙政府發生的財政危機的重要誘因就是PPP濫用以及負債管理不當。”［7］

對于我國來說，社會資本范疇的復雜性，進一步加劇了政府債務風險的隱匿。由于國企包括本級政府獨資和控股的國有企業特別是政府融資平臺作為社會資本參與到本級政府PPP項目，這為政府轉嫁政府性債務風險提供了便利，加劇了PPP模式政府債務風險的隱蔽性。在當前PPP實踐中，有些地方政府偷梁換柱，利用PPP模式從事商業地產、園區開發等純競爭性業務開發；有些地方政府通過回購安排、保底承諾、明股實債等方式變相融資，導致假PPP項目泛濫；有些地方政府將原BT項目回購時間變長（通常為3年-5年），直接包裝成PPP項目，社會資本幾乎不涉及項目的運營、維護和績效等關鍵環節，實質是“拉長時間版的BT”；有些地方政府按PPP模式引入社會資本，但約定建成后由政府或融資平臺按一定溢價回購或受讓其股份；也有一些地方政府利用財政可行性缺口補貼方式，承諾給私人資本一個固定回報或相對穩定的回報；有些地方政府通過“暗股協議”或“代持股協議”等方式實現政府對項目的實際控制和管理，社會資本表面上控股、參股，實則僅僅只承擔融資職能。無疑，PPP機制的不健全和運作的不規范加大了政府性債務風險。

（四）從時空上看具有權責時空分離特征

由于PPP契約的長期性，PPP模式政府性債務具有突出的權責時空分離的特征。時間上的權責分離，體現在本屆政府和以后多屆政府之間，即本屆政府推行PPP模式所產生的政府性直接債務和或有債務由下屆政府償還；空間上的權責分離，體現在本級政府和上級政府間，即本級政府產生的PPP政府性債務，最終承擔“兜底”責任的卻可能是上級政府。

我國當前PPP的爆發式發展，使得PPP模式政府性債務的權責時空分離現象更為突出。從經濟發展階段看，中國正處于高速新型城鎮化階段，未來10年新型城鎮化預計帶來40-50萬億的投資，但自2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）發布后，地方融資平臺公司的融資功能被剝離，PPP作為地方政府公共項目融資機制被正式確立，為籌集新型城鎮化建設資金，PPP模式在我國即將進入高速發展階段。從現行財政體制看，不對稱的分稅制以及現行轉移支付制度，以及地方政府土地財政難以為繼的背景下，地方政府的預算財力無法滿足其支出需求。雖然新的《預算法》允許地方政府在“國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”建設資金，但地方政府性債務近年來已經超常增長，累計債務風險不斷加大，繼續大規模舉債不僅難以為繼，也受到了中央政府的嚴格約束。從地方政府行為看，一方面，分稅制使得地方政府擁有一定程度的財政自主權，但政治集權又使得中央對地方的財政風險充當最后的“兜底人”，因而作為“經濟人”的地方政府往往通過“財政上的不負責任”追求自身利益最大化，并要求中央政府通過增加轉移支付或提供特別救助方式承擔政府債務。另一方面，由于我國地方政府官員主要由上級政府直接任命，在信息不對稱的情況下，上級政府一般通過觀測性良好的GDP增長率和財政收入增長率作為考核地方政府官員政績的指標，因此作為“經濟人”的地方政府官員為了凸顯政績獲得政治升遷而不得不投入到“政治升遷錦標賽”中，在這種情況下，通過貫徹中央大力推行的PPP，既與中央保持高度一致，也有利于本轄區的經濟增長。這些因素都將使我國PPP發展面臨一個井噴狀態，考慮到我國政府PPP治理水平及PPP模式政府性債務的權責分離特征，我國未來將面臨較大的PPP模式政府性債務風險。

四、結論

PPP模式對政府性債務的影響是兩面的。PPP模式雖被視為緩解財政壓力、治理政府債務的“利器”，但運用失當反而會增加財政負擔，導致政府性債務風險。中國PPP模式的政府性債務貫穿了PPP項目從識別、準備、采購、執行到移交所有環節，并表現為直接和或有、顯性和隱性等參考文獻：

形式，而且具有權責時空分離、難以自我發現、轉化率高等特征。中國PPP模式政府性債務的形成原因是多方面的，而根本原因是中國PPP發展的初級階段和PPP協議的不完備性和關系性，由之產生的風險補償是引致政府性債務的直接因素。中國PPP模式政府性債務的治理和防范需要多管齊下，既要構建保證PPP持續發展的制度體系和PPP項目全生命周期內的債務風險管理體系，又要對PPP模式政府性債務進行分類預算和分類管理。

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【責任編輯郭艷嬌】

F812.5

A

1672-9544（2016）09-0061-06

2016-05-17

董再平，教授，博士，主要研究方向為財政理論與實踐。

廣東省哲學社會科學規劃項目（編號GD15CYJ02）階段性成果。