農民工子女教育治理創新機制研究
——基于五市3680個調查問卷

呂臣　彭淑貞

（1.泰山學院，泰安　271021；2.對外經濟貿易大學，北京　100029）

農民工子女教育治理創新機制研究
——基于五市3680個調查問卷

呂臣1，2彭淑貞1

（1.泰山學院，泰安271021；2.對外經濟貿易大學，北京100029）

內容提要：本文通過對五市農民工子女教育的3680個問卷調查分析發現，農民工子女教育問題十分尖銳，影響到我國經濟社會發展的根基，并對有關農民工子女教育的研究文獻與國家政策脈絡進行分析，基于問卷中農民工子女教育的現存問題，提出了“一個原則、兩個銜接、三個層析、四個途徑”的機制創新。

農民工子女教育公共服務均等化機制創新

一、引言

我國農民工大規模向城市轉移始于20世紀80年代初的改革開放，到80年代出現了第一次民工潮；1992年出現了第二次民工潮；90年代后期出現了第三次民工潮；近年來，舉家遷徙趨勢顯著。全國第五次人口普查顯示，我國流動人口超過1.2億，隨遷子女近2000萬，加上留守兒童5000萬，農民工子女高達7000萬以上。全國第六次人口普查顯示，農民工隨遷義務教育適齡兒童達1400萬。為此，中央政府采取了很多政策。2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》中提出“兩為主”政策、2006年國家全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費、2007年全國農村全部免除義務教育階段學雜費、黨的十八大報告中首次提出“基本公共服務均等化”等逐步從政策法規等方面對我國農民子女教育進行解決。但是，農民工子女“入學難”、“入學貴”等問題日趨突出。全國教育經費統計公告顯示，2012年國家財政性教育經費支出2.2萬億元，占GDP的比例達到4.28%。截至2013年12月，全國義務教育階段隨遷子女1277萬人，占比9.3%。2014年，中央財政下撥城市義務教育補助經費130.4億元，比2013年增長8.35%，主要用于對進城務工農民隨遷子女接受義務教育政策給予獎勵性補助與獎勵。這些在一定程度上緩解了農民工子女教育問題，但是，與中央政府十八大提出的基本公共服務均等化目標任重而道遠。

二、文獻回顧

關于農民工子女教育問題，主要涉及留守還是隨遷，基于利益相關者理論，農民工子女核心利益相關者主要涉及家庭、學校以及社會等。為此，本文主要從這些方面對其進行綜述。

農民工子女教育最早以及最多的研究主要集中在農民工隨遷子女教育問題上，對農民工留守子女教育的研究比較少。對于農民工隨遷子女教育問題的研究，最早始于1998年。海聞、于菲和梁中華（2014）、高明華（2013）、謝建社、牛喜霞和謝宇（2011）、吳世友（2010）、徐爽和閆逢柱（2010）、殷世東和王守恒（2009）、龍一芝和楊彥平（2008）、張斌賢（2001）、米紅和丁煜（1998）、周擁平（1998）、黃志法和傅祿建（1998）、天津市“外來流動人口子女教育問題”研究組（1997）等通過對天津市、北京市、上海市等外來農民工子女教育的調查研究，主要涉及區域總體狀況、流動人口對其子女教育問題意向、農民工學校、造成的原因等問題進行調研研究。韓嘉玲（2001）、呂紹青和張守禮（2001）等在分析農民工子女教育機會不均等原因基礎上探討了有關解決方法。

有關農民工留守子女教育問題，佘凌和羅國芬（2003）、黃艷梅（2004）、黃小娜（2005）、陳緒忠（2005）等從農民工留守子女教育影響因素、個體心理發展、衛生保健、接受義務教育狀況等角度對其進行了研究，家庭成員變動、結構完整與否、親子教育缺失等成為對農民工留守子女教育的主要影響因素，容易導致農民工留守子女心理障礙與行為問題，留守子女由于缺少父母照顧關愛，導致缺乏自信、孤獨感、安全感缺乏等，嚴重影響了農民工留守子女的學習成績與心理健康。

從農民工子女教育核心利益相關者角度來看，主要涉及家庭、學校、社會三個層次的研究。學校角度，周鵬（2014）、劉旺余（2014）、徐占春（2012）、高水紅（2008）、孫洪玲（2001）、慈勤英（2002）、張春榮（2003）等認為農民工子女教育社會公平、財政投入、農民工子女教育學校規劃與管理、農民工子女教育學習與心理障礙等問題成為農民工子女教育最為關注的問題。

農民工子女的家庭教育的研究，研究內容主要涉及到農民工子女家庭教育狀況、原因、影響因素、教育方式以及對策等方面。魏亦軍和高智軍（2014）、薛偉芳和劉金新（2014）、舒強和張學敏（2013）、劉善槐和鄔志輝（2013）、謝龍華（2013）、金麗馥和趙穎（2013）、劉謙、馮躍和生龍曲珍（2012）、馬利亞和王華倬（2011）、劉華錦和葉正茂（2010）、曾燕波（2008）、劉劍斌和章國平（2006）、李偉梁（2004）等將影響農民工子女家庭教育的因素分為內部和外部，內部客觀因素主要包括家庭收入、父母文化素質及職業、職業群體、勞動時間等；外部主觀因素主要包括夫妻管理、親子關系、父母教育期望等。農民工自身文化程度、教育觀念落后等主客觀因素造成了農民工子女教育家庭環境惡化，大部分專家學者認為有必要興辦農民工家長學校，全力提高農民工家長素質，推進社區農民工家庭教育，增強親子教育、家長與學校教育的配合性。

社會教育方面，徐麗敏（2014）、劉俊貴和王鑫鑫（2013）、鄭維勇（2012）、祝志芬（2011）、李森有（2010）、楊娜（2010）、呂慶春（2009）、張勁松和尹婷婷（2005）、周佳（2004）等從教育政策、公共財政、教育缺失與社會風險應對、教育公平、教育經費、社會公眾等角度對農民工子女教育進行研究，認為農民工子女家庭教育不足，社會教育滯后無法滿足當前農民工子女教育的不足，因此，需要改善社區流動人口環境、加強社會教育公平性、增加社會教育經費等對策增強農民工子女社會教育。

從以上研究可以看出，在農民工子女教育上，大多數專家學者主要集中在現象的調查與描述，跨學科研究較少。多數研究主要根據區域特征調研、現狀以及問題，提出相應對策，地方性特色比較突出，未能在國家層面進行研究。對農民工子女教育中的隨遷子女教育研究比較多，針對農民工留守子女教育的研究比較少。在制度層面，也僅僅針對地方提出一些對策與建議，制度性比較差。因此在今后的研究中，有必要考慮我國農民工子女教育的政策變遷以及國外針對流動性子女教育的經驗教訓，通過利用案例的深入性和抽樣調查的廣泛性優勢，進行多層次多目標的縱向治理模式研究。

三、我國農民工子女教育政策發展脈絡

本文將我國農民工子女教育相關政策梳理如下：

表1　我國農民工子女教育政策發展脈絡

四、農民工子女教育現狀調研分析

本次調研，通過對北京、天津、青島、濟南、上海等五省市3680個有子女的外出打工的家庭進行了調查，運用調查問卷和實地考察等方法進行調研，收回有效問卷3431份，有效率為93.2%。本文從農民工留守子女教育和農民工隨遷子女教育兩個大方面進行現狀分析。總體上看，在3431個有子女教育的家庭中，學前教育階段1441人，占比42%；義務教育階段1990人，占比58%。

表2　農民工子女教育入學地點情況

1.農民工留守子女教育現狀

針對父母工作問題、監管照顧問題、心理態度與學習問題、人際關系問題等展開調研。

（1）父母工作問題。調查顯示，“父母雙親全部出去打工”人數1037，占比49%；“父親出去打工”人數804，占比38%；“母親出去打工”人數276，占比13%（見表3）。

表3　農民工留守子女父母工作現狀

（2）監管照顧問題。調查顯示，“與（外）祖父母住在一起”人數601，占比58%；“與親戚住在一起”人數290，占比28%；“其他人（住校）住在一起”人數124，占比12%；“自己住”人數22，占比2%（見表4）。

表4　農民工留守子女教育監管照顧現狀

（3）心理態度與學習成績問題。調查顯示，“認為自己比別人優秀，學習努力，成績優秀”人數145，占比14%；“認為自己比別人優秀，學習不努力，成績較差”人數73，占比7%；“自己與別人一樣，學習努力，成績優秀”人數218，占比21%；“自己與別人一樣，成績一般（較差）”人數156，占比15%；“自己缺乏安全感，影響學習成績”人數353，占比34%；“自己未缺乏安全感，未影響學習成績”人數92，占比9%（見表5）。

表5　農民工留守子女教育心理態度與學習成績問題現狀

（4）人際關系問題。調查顯示，“在學校是否有朋友”，回答“較多”的，人數404，占比39%；回答“一般”的，人數415，占比40%；回答“較少”的，人數124，占比12%；回答“沒有”的，人數94，占比9%。“是否喜歡獨處，是否害怕陌生人”，回答“喜歡，害怕”的，人數166，占比16%；回答“喜歡，不害怕”的，人數332，占比32%；回答“不喜歡，害怕”的，人數145，占比14%；回答“不喜歡，不害怕”的，人數394，占比38%（見表6）。

表6　農民工留守子女教育人際關系問題現狀

總的來說，農民工留守子女一般和祖父母，或者寄住在親戚家，或者在學校住宿。由于祖父母年齡比較大，缺少一定的文化，對于孩子的教育、學習顯得力不從心。因此，農民工留守子女心理自卑與自傲要比一般學生多，逆反心理比較大，個性自私任性現象十分明顯；在思想道德品質方面，由于物質條件比一般同學要好，造就了“金錢+物質”成為打工一族父母來彌補對子女的愧疚感，這就使得很多子女出現道德觀念缺失，道德行為失常；在自身安全方面，農民工留守子女自身安全意識薄弱，在外面遇到危險、威脅不敢告訴年邁的祖父母；學習成績方面，成績比一般學生成績要差一些，學習動機不足；留守子女心理壓力大，缺乏家庭教育重要環節。學校和家長溝通不足；留守子女成為犯罪和受侵害的高危群體。

2.農民工隨遷子女教育現狀調研

調查顯示，在1259個農民工隨遷子女中，“學前教育階段”人數554，占比44%；“義務教育階段”人數705，占比56%。總體上，農民工隨遷子女在民辦學校850人，占比67.5%，遠高于在公辦學校的人數（見表7）。調研顯示，農民工隨遷子女教育通過“自己打聽或通過熟人關系”獲取學校信息，占比84.7%，通過“政府宣傳”占比11.9%；通過“報紙、網絡等”其他途徑占比3.8%。可以說，農民工隨遷子女教育總體上主要是以民辦學校為主，“自己打聽或通過熟人關系”是獲得學校信息的主要途徑。

表7　農民工隨遷子女教育就讀學校所有制狀況

（1）農民工隨遷子女教育支出情況。借讀費和贊助費方面，農民工隨遷子女教育，繳納借讀費和贊助費人數745，占比59.2%；不需繳納人數514，占比40.8%。根據2014年課題組調研，2014年春季這一學期，借讀費、書本費等平均5762元，其中，表示“存在較大困難”人數120，占比16.1%；“存在一定困難”人數464，占比62.3%；“完全承受的起”人數92，占比12.3%；“完全承受不起”人數69，占比9.3%。學前教育與義務教育支出年均支出分別為支出4525元、4415元，存在一定差異。在生活支出方面，農民工隨遷子女生活成本月平均1765元，在老家生活成本月平均528元，相差1237元，年相差大約14844元，農民工隨遷子女月生活成本遠高于農村月生活成本。

（2）農民工隨遷子女在城市就學難易程度調查。調查顯示，“上學費用高”、“入學難”、“不能在當地參加高考”成為農民工隨遷子女教育在城市就學難易中列舉前三位。“學習跟不上”、“不適應學校生活”、“被人看不起”等也成為農民工隨遷子女教育困境之一（見表8）。農民工隨遷子女和城市子女交流比較少，與城市子女成為朋友占比較少，僅為12.8%；63.7%認為城市子女不大好相處。

表8　農民工隨遷子女教育上學面臨困難

（3）農民工隨遷子女對城市學校滿意度調查。調查顯示，農民工隨遷子女總的來說，對城市學校滿意度比較大，占比83.6%，而對政策評價不滿意的比較大，占比60.5%（見表9）。但是相對于大部分就學的民辦農民工學校來說，學校基礎設施不完善，缺乏資金，教師素質相對比較低，大多數沒有教師資格證書，僅僅也是通過熟人介紹或者社會招聘過來的，沒有接受過正規的教師職業培訓，而且存在流動性大，工資待遇比較低等問題在城市農民工隨遷子女就讀民辦學校比較突出。

表9　農民工隨遷子女對學校、政策評價

綜上所述，農民工子女教育現存問題主要有以下幾個方面：

第一，上學難向上學貴轉化趨勢明顯。由于國家政策針對農民工子女教育的傾斜，很多農民工學校、寄宿學校最近幾年快速發展，一定程度上解決了農民工子女上學難的問題。隨著物價上漲，教育負擔增加，從調研得出，農民工子女學前教育階段所繳納的費用占據了其年收入的32%，可以說，現階段農民工子女教育由上學難向上學貴轉化趨勢明顯。

第二，公辦學校教育資源“社會排斥”明顯，“入學門檻”較高。現階段，受傳統思想影響，文化觀念排斥、資源排斥明顯。就學渠道、入學率、輟學率、師資、學校教育教學設施等方面在城鄉子女教育中差異較大。根據全國各地政策匯總，公辦學校“入學門檻”比較高。現有政策明確規定在入學時需要提供“勞務合同”、“戶口簿”、“暫住證”、“居住合同”、“借讀證明”等材料；省會城市和直轄市比欠發達地區要求提供的材料要少些。

第三，農民工子女教育問題長時間存在，各地政策呈現多元化。基于戶籍制度改革的滯后，城鄉二元結構將長期存在，這就使得農民工子女教育長期存在，并且農民工流入比較多的東部沿海發達城市的農民工子女教育問題將進一步突出。由于中央政府只是制定指導性政策，各地政策呈現一定的多元化。

第四，針對農民工子女，城市教育規劃缺乏一定前瞻性，民辦學校發展處在兩難困境。現有城市規劃主要是以轄區戶籍以及暫住證人口為基數，缺乏對非戶籍人口的公共教育服務規劃。收費低、入學門檻低的優勢，使得民辦農民工學校成為農民工選擇的主要方式，一定程度上緩解了農民工子女教育的困境。但是，調查顯示，在北京，農民工子女學校，沒有配備電腦教師占95%，運用過多媒體進行教學的教師僅占4%。沒有圖書館學校占28%，沒有實驗室學校占70%，音樂器材滿足率不到40%的學校占73%，體育器材滿足率不到40%的學校占64%。教師學歷是高中或以下學校占52%，教師沒有教師資格證書占30%（袁連生，2010）。這就出現了民辦學校發展處在兩難困境。

第五，公辦與民辦學校各有不足突出。進入公辦學校的，“插班”或“單獨編班”；沒有學籍，成績不計入教學考評；甚至無機會參加各種活動及評選；經濟條件薄弱，常被城市學生排斥等問題突出。進入民辦學校的，資金缺乏，很多以盈利為目的；教學設備缺乏、管理水平低、師資力量弱；學校因多種原因常遭政府關閉等問題日益明顯。

第六，義務教育階段銜接性不強，高考存在制度障礙。普遍義務教育實施后，各地區趨向于一致化，但是由于高考政策不同，考試主要內容不一致，造成了義務教育階段銜接性不強，影響了農民工子女的大學入學教育。

五、農民工子女教育體制創新策略

1.一個原則

圍繞黨的十八大報告中的“基本公共服務均等化”原則，堅持教育普及型，實施“有教無類”；堅持人的全面發展，教育內容多元化，實施“因材施教”，調動一切能夠調動的力量，全方位多層次關注農民工子女教育。

2.兩個銜接

針對不同地區學習內容、教學大綱、教學方式的異質化，積極探索農民工子女教育學前教育、義務教育與高中教育三個階段的銜接；針對美國等發達國家“實體經濟”回歸與我國“脫實入虛”的國內外背景下，積極探索高考招生制度與工業人才需求的銜接。

3.三個層面

構建以學校為核心、社會組織為載體、家庭為基礎的三層次立體式農民工子女教育模式。學校是國家培養人才的主要承擔者，成為國民教育（包括農民工子女教育）的專門部門與組織，成為國家責任的具體履行者。學校應該在教育資源機會平等、教育過程平等、教育結果平等等給予包括農民工子女均等的教育。要充分發揮社會組織與非社會組織的支持功能。加強社會組織的獎助學金、家庭聯合開展對農民工子女救濟與支持活動等。同時發揮非政府組織支持農民工子女教育的作用，是國家重視農民工子女教育政策的要求，是維護國家教育公平的不可或缺的力量，是國家教育公共治理的必然要求，通過運用優質資源整合、項目運作、積極輿論等將非政府組織納入到農民工子女教育的利益相關者范疇之內。家庭作為農民工子女教育的基礎，以社區為依托，應該增強農民工的文化教育素質與觀念意識，通過良好的親子教育、心理健康教育等。學校、社會組織、家庭三個層次相互作用，政府引領社會，社會影響政府，政府興辦學校，學校實施政府教育政策，家庭關注學校，學校督促家庭，社會引導家庭，家庭求助社會，形成一個圍繞農民工子女教育為核心的三層次立體式農民工子女教育模式。

4.四個途徑

第一，借鑒美國，實施“為中國而教”希望工程計劃。1990年，在美孚石油公司資助下成立“為美國而教”機構，宗旨在于吸引高校畢業生到美國最艱苦的學區服務。截止到2009年，該機構服務范圍已擴展到美國最艱苦的26個學區。該計劃為美國造就了有社會責任感的青年，為美國欠發達地區弱勢群體輸送了優秀教師，肩負了消除教育不公平的歷史使命（余微，2008）。借鑒美國，我國應該以政府為主導，以熱衷于公益事業的大型企業為依托，鼓勵有志青年、大學畢業生等到農村學校、城市農民工學校進行任教，實施“為中國而教”希望工程計劃。

第二，創建農民工子女教育穩定健康的家庭環境。樹立農民工父母依法送子女上學受教育觀念；切實使農民工父母承擔起對子女家庭教育責任；為子女提供家庭和睦，營造相對穩定與良好的生活學習環境，培養農民工子女教育良好的心理素質；強化農民工父母自身在生活、工作、學習中的言行舉止的良好榜樣；同時，舉辦農民工家長學校，提升農民工家長的教育水平。

第三，改革高考制度，加大財政支持力度。在拓展農民工子女教育經費來源的同時，加大對其財政支持力度。強化省市縣各級政府對農民工子女教育統籌能力與協調機制；制定跨區域農民工子女教育異地高考改革機制，逐步推進“上學與高考同地”制度。當前，北京市已經出臺政策，在京農民工子女學習在京的可以參加北京地區高考，但是最高為專科學歷。為此，筆者建議，改革高考機制，針對我國后工業化階段以及當前世界發達國家回歸實體經濟的大背景下，國內經濟“脫實入虛”的現實下，我國應該加大技術院校的建設與招生。針對農民工隨遷子女及農民工留守兒童參加高考，重點向技術院校傾斜，取得本科學歷，從而既解決農民工子女的學歷、技術、文化等水平，又可以解決我國工業所缺少的高層次技術工程人員的需求。

第四，拓展經費來源，創新公共財政購買教育模式。借鑒英國地方教育當局職能讓渡合同與畢達哥達斯連鎖學校的實踐經驗，通過簽訂契約，將一些地方教育當局管理不好的學校委托給當地優質的學校和教育專業機構進行管理，提升農民工子女教育辦學質量。借鑒美國開展特許學校實踐經驗，運用承包與采購方式提升教育水平。在進一步規范民辦農民工子女教育學校正規化管理與發展同時，應該探索與創新公共財政購買教育模式，本文提出鼓勵社會培訓機構、教育基金組織等專門教育培訓機構介入農民工子女教育，通過政府財政購買這些機構的教育資源，讓其承包、管理與經營農民工子女教育學校，提升辦學質量，國家教育部門對其進行監督，形成社會承辦、政府購買與監督、農民工子女受益的公共財政購買教育的新模式。

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【責任編輯寇明風】

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1672-9544（2016）09-0067-07

2016-03-09

呂臣，講師，對外經濟貿易大學國際商學院博士研究生，主要研究方向：產業升級與產業政策、公司治理等；彭淑貞，泰山學院旅游學院院長，教授，碩士生導師。

山東省教育科學“十二五”規劃課題（2013GG170）。