中澳地方政府性債務監管模式比較

馬暢

摘要：近年來，地方政府性債務日益成為我國社會各界關注的焦點，其存在的問題和風險不可小視。縱觀世界各國，澳大利亞地方政府性債務呈逐年下降態勢，未出現債務困境，這得益于其良好的政府債務管理模式和方法。文章通過比較中澳地方政府性債務的發展演變及監管模式，總結歸納澳大利亞在管理地方政府性債務方面的先進經驗及做法，探討值得我國借鑒的政府債務管理路徑。

關鍵詞：中澳 地方政府性債務 監管模式

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）15-0065-02

美國次貸危機、歐洲主權債務危機曾相繼嚴重沖擊著全球金融和經濟，向世界敲響了債務危機的警鐘。2011年和2013年，審計署兩次地方政府性債務審計結果顯示，我國地方政府性債務規模呈急速增長的趨勢，風險日益明顯，其對社會穩定、經濟發展產生的影響不容小覷，探索化解債務的路徑迫在眉睫。澳大利亞政府在幾十年的不斷探索中，發掘了一套較為成功的債務監管模式，有效控制了政府債務風險，其經驗和做法值得學習。

一、中澳地方政府性債務發展演變比較

（一）我國地方政府性債務歷史演變。自新中國成立以來，我國地方政府性債務大致經歷了四個階段的發展演變，具體見表1。

（二）澳大利亞地方政府性債務歷史演變。澳大利亞地方政府性債務大致經歷了五個階段的發展演變，具體見表2。

（三）中澳地方政府性債務特點比較。由上可知，中澳兩國國情、社會制度、政府職能的不同，決定了兩國地方政府性債務特點的不同。相比之下，我國地方政府性債務發展歷程較短，發債主要由中央政府管控，地方政府不具備舉債權，大規模發債出現在近二十年，債務風險逐漸引起重視，如何良性運作還在不斷的探索中。

二、中澳地方政府性債務管理模式比較

（一）中澳地方政府性債務法律體制比較。澳大利亞作為聯邦制國家，地方政府性債務由聯邦政府和地方政府共同協商方式管理，地方政府享有舉債權，這在其《憲法》《1930年地方政府法案》中均有明確規定，并在《新財政管理法》《完整政府預算法》等法案中對地方政府性債務的舉措及管理做出了詳細規定。相比于澳大利亞政府，我國對地方政府性債務管理的法律法規都是近兩年制定出臺的，相對滯后。2014年，《預算法（2014年修訂）》以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）等法規的陸續出臺，對地方政府適度舉借債務、將政府債務分門別類納入全口徑預算管理，以及償還存量債務等方面均做出了規定，邁出了歷史性的一步。

（二）中澳地方政府性債務監管機構比較。澳大利亞于1927年在其財政部下設立了借款委員會，專門負責監督、管理和協調國家債務（包括中央及地方的政府性債務），主要職責包括通過分析宏觀經濟條件和金融資本市場，制定聯邦政府和地方各州的總體借款融資計劃、協調和確定各級政府的具體借款融資計劃、監督借款融資的使用管理情況、審查各級政府上報的債務報告等。此外，澳聯邦還成立了隸屬于各州財政部的國庫公司，統一從金融市場為政府各個部門借債融資。通過對金融資產進行有效管理，不僅降低了借款成本，提高地方政府性債務管理效率，而且還降低了債務風險。根據國情和舉債特點，我國提及地方政府性債務監管機構相比澳大利亞較晚。《意見》明確了財政部門負責地方政府性債務歸口管理，做好債務規模控制、預算管理、債券發行、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門負責政府投資計劃管理和項目審批，金融監管部門負責融資監管，審計部門負責對地方政府性債務的審計監督，形成了四部門多管齊下的合力約束體系，但是這種監管機制尚處于起步期，如何在實踐中良性運作還需探索。

（三）中澳地方政府性債務報告比較。澳大利亞按照國際通用的公認會計準則編制權責發生制政府財務報告，要求地方政府全面、準確地反映政府債務情況，既要報告政府發行的國債、各種應付款項等顯性債務，也要披露應計提的養老金等隱性債務。這種報告制度具有較高的透明度，便于地方政府科學預算和謹慎決策政府債務。我國《意見》提出要加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度和地方政府性債務公開制度，全面反映政府的資產負債情況，并接受社會監督。此前，我國對地方政府性債務報告制度并無明確規定。根據新修訂預算法的要求，近兩年財政部門向政府和人大報告的預算、決算草案中，包括了地方政府性債務有關內容，但相比于澳大利亞的政府財務報告，隱性債務披露不足。

（四）中澳地方政府性債務風險控制比較。為了控制地方政府性債務的風險，澳大利亞采取了以下措施：第一，中央和地方提出次年凈融資需求，由借款委員會進行商定，通過預算管理將政府債務控制在審慎水平；第二，地方政府向借款委員會呈報借款計劃，通過設立規模控制線將債務控制在合理水平；第三，由標準普爾等國際知名機構對各級政府進行客觀、公平和公正的信用評級，激勵和約束地方政府舉債；第四，借力金融資本市場規則，引導和規范地方政府借款融資活動。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確了我國地方政府性債務風險管控的內容，主要包括將地方政府性債務納入預算，實行限額管理，地方政府舉債要遵循市場化原則，以及建立地方政府信用評級制度等。相比于澳大利亞，這些措施提出較晚，目前處于實踐前期階段，債務風險管控效果尚待驗證。

（五）中澳地方政府性債務化解模式比較。澳大利亞各地方政府化解債務的方法措施各具特色，如采取金融資產私有化、增加稅收、清理公共事業服務拖欠費、提高追討債務水平、限額舉債、無必要不舉債等策略，均取得了明顯效果。我國《意見》中對化解債務方面提出了以下建議：第一，各地區通過申請發行地方政府債券置換，降低存量債務利息負擔；第二，對自身運營收入能夠按時還本付息的債務項目，繼續由項目收入償還；第三，自身運營收入不足以還本付息的債務項目，可通過注入優質資產、處置政府資產、加強經營管理等方法，提高項目盈利能力，進行債務償還。同澳大利亞實踐成熟的化債措施相比，我國這些化債措施提出不久，化債成效需要今后實踐的考驗。

三、完善我國地方政府性債務監管的幾點思考

（一）進一步健全地方政府性債務法制機制。我國是社會主義法治國家，健全的法律是規范引導地方政府性債務管理的堅實后盾。目前，除了2014年出臺的《意見》外，我國對地方政府性債務管理的法律法規相對零散，夾雜在預算法等財政管理法規中，沒有一套專門系統的法規體系。因此，中央亟需出臺對地方政府性債務預算管理、舉債決策、項目可行性分析、投資范圍、資金管理、債務擔保、債務償還、政府責任等方面進行明確規定的法律法規，以規范債務秩序，整頓借債行為，厘清中央與地方的權力和責任。

（二）建立債務風險預警和危機管理體系。科學的債務風險預警和危機管理體系有助于政府管理地方政府債務，但至今國內沒有統一的債務指標體系，為分析和控制債務風險帶來了諸多不便。因此，建立債務風險預警和危機管理體系是防范和化解債務風險的重要途徑。第一，要創建地方政府性債務數據庫，選擇債務規模、債務結構、債務變化和償債能力等指標，適時監控、跟蹤債務的基本走向；第二，采用債務率、償債率、借新還舊率、逾期債務率等指標，評估債務風險程度；第三，通過法律制度約束，加強我國地方政府性債務危機管理，及時為政府提供決策依據，降低地方政府性債務風險。

（三）創新政府債務監管模式。地方政府性債務管理成敗的關鍵是其管理模式的選擇，面對復雜多變的地方政府性債務，創新監管模式迫在眉睫，需將《意見》中的各項要求落到實處，讓其發揮成效。首先，要加強債務預算管理，將政府債務納入預算統一管理，通過“軟約束”到“硬約束”的轉變，明確債務人責任；其次，要轉變政府職能，除制度約束和行政干預外，還應借助市場規則，通過評級機構對地方政府進行信用評級，引導并約束地方政府規范舉債。

參考文獻：

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