淺議工業用地招拍掛出讓存在的問題及對策

孫玲+莊紹東

摘 要 為促進土地市場的健康有序發展，充分發揮工業用地招拍掛出讓在市場配置資源的基礎作用，本文針對工業用地招拍掛中存在的問題及背后的制度根源，提出完善工業用地招拍掛出讓的對策與建議。

關鍵詞 工業用地 招拍掛出讓；問題；對策

一、工業用地招拍掛的主要做法

第一，科學選址，合理利用。根據城鄉統籌，合理布局，節約土地，集約發展和先規劃后建設的原則，合理進行工業用地擬用地選址，原則上不得在城鎮規劃區、工業園外選址，盡量利用未利用地、廢棄地、存量國有建設用地，堅決不占基本農田。

第二，嚴格審批手續，確保招拍掛順利進行。工業用地涉及農用地轉用和土地征收的，須先辦理農用地轉用和土地征收審批手續，在各項補償足額支付到位的基礎上，再依法采用招拍掛方式確定土地使用權。

第三，科學決策擬出讓地塊的出讓底價。在國有土地出讓前，由國土資源局委托土地評估機構，依據城鎮基準地價，待估宗地周邊的基礎設施和建設情況，規劃設計及出讓年限，進行價格評估，根據土地估價結果，產業政策和土地市場情況，由檢察院、紀委、財政、規劃、環保、國土等部門主要負責人召開土地儲備委員會集體決策，綜合確定出讓底價。從制度上保證工業用地出讓的有效落實。

第四，嚴格公開透明。出讓方案經批準后，即時在“中國土地市場網”發布出讓公告，做到公開透明，切實維護正常健康的市場秩序。

第五，嚴格跟蹤監管。各級檢察院、監察局從前期土地初審會開始介入，全程監督，重點審查競買人資格、產業準入、資金來源、保證金繳納等土地交易過程中的關鍵點，并充分利用公共資源交易中心新建監控設備，全程跟蹤，人機結合，做到全過程、全方位立體監控，建立統一多元化監督平臺，實現以監督促公平的良性互動，使土地交易工作更加公平、公開、公正。

二、工業用地招拍掛取得的成效

第一，促進了土地節約集約利用，改變了過去企業寬打寬用的意識，使土地利用更加趨于合理化，促進了節約集約用地。土地是民生之本，是不可再生資源，有效控制和減少新增建設用地，以極少的資源消耗獲得更大的經濟效益，確保了經濟和社會的全面發展。

第二，工業用地招拍掛前期補償全部由政府承擔，以區片地價為依據補償就高不就低，補償全部到位后，才組織招拍掛，切實保障了被征地農民的利益。

第三，對于土地供應，嚴格按照建設用地集約節約利用控制標準來限制用地定額，在建設項目用地雙控管理上堅持就高不就低，注重提高建筑容積率和投資強度，鼓勵企業科學調整用地結構，集約利用原有的土地資源，工業用地招拍掛通過市場競爭能夠比較準確地反映工業用地的土地價值，使土地價值顯現，最大限度地收取土地出讓金，讓實力強、經濟效益好的企業招拍掛到自己需要的土地，為財政提供更多稅收，提高了土地回報率，最大限度地盤活了存量土地。

三、工業用地招拍掛出讓存在的問題

第一，工業用地控制指標與實際規劃指標相脫節，工業用地指標是國土部門下發的要求，而規劃部門自己又有對容積率指標的要求，國土、規劃、發改委要求標準不一致，且三部門之間沒有約束力，因此工業用地指標和規劃立項指標形成了實際的矛盾。

第二，跟蹤管理關節有待加強。工業用地出讓合同簽訂后，沒有履行合同，存在工業項目不能按時開竣工，投資強度達不到，擅自改變土地用途等問題。

第三，土地摘牌后辦理各項手續受其他部門審批制約。項目用地摘牌后，持成交確認書到發改委和規劃等部門辦理手續時間長，而這些不審批蓋章國土部門就無法簽訂出讓合同，客觀造成土地摘牌和簽訂合同的時間過長，影響了國土部門的行政效能。

第四，信息不對稱問題。所謂信息不對稱，是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的。掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在這樣一個政府壟斷型的土地出讓市場體系中，信息不對稱的問題表現在：一是地方政府操縱信息，在政府壟斷市場體制條件下，政府既是制度設計者又是行政主體、執法主體、監管主體、產權主體、市場主體，作為“經濟人”的政府，往往通過壟斷某些真實信息或者營造虛假信息，來排斥或者操縱招標、拍賣、掛牌制度為自己的目的服務。二是政府官員利用信息優勢謀私利，國有土地可以說是目前最大的一筆國有資產，靜態價值在25萬億元左右。鑒于土地市場客觀上存在著嚴重的信息不對稱，買賣雙方中擁有信息較少的一方（即開發商）會努力從另一方（即政府官員）獲取信息，這過程中很難避免設租和尋租的行為出現，從而導致土地腐敗問題的出現。三是信息不對稱引發的道德風險，道德風險的一般含義是指交易雙方達成一項合同或契約后，交易一方在單純追求自身利益時作出對另一方不利的行動。土地出讓市場的道德風險指開發商在獲取土地前后旨在使自己利益最大化而不惜犧牲土地出讓方，甚至社會利益的機會主義傾向。

第五，土地招拍掛中介市場發展滯后。由于我國的土地招拍掛活動起步較晚，并且最初是由政府部門或政府部門委托的事業單位來負責開展的，主持土地拍賣、招標、掛牌的往往是政府部門領導，活動的開展缺乏專業性。一些專門的土地招拍掛中介機構的出現推動了我國招拍掛土地出讓市場的專業化、規范化，政府也開始委托這些專門的機構來開展土地招拍掛出讓業務。但鑒于土地招拍掛這個行業正處在起步和完善階段，不可避免存在著從業人員執業水平不高，政府管理對機構和從業人員監督和管理滯后等一系列問題。

第六，與相關政治激勵制度不兼容。招拍掛制度作為一種市場機制，需要有與之相適應的政治激勵制度。我國正處在社會轉型期，市場經濟還不成熟，缺乏行之有效的適合市場化的政府激勵約束制度。這就產生了大量社會成本，導致許多社會問題。首先，在經濟優先的政策激勵下，缺乏政府間競爭的制度安排，造成了政府之間的無序競爭。招拍掛機制解決不了政府為了提高政績而采取壓價招商，造成惡意競爭的問題。其次，現行的考核制度使政府過分考慮短期行為，缺乏長期規劃。造成了短期內大量土地進入市場，加劇了政府間的競爭，損害了長期利益。

四、工業用地招拍掛出讓的合理建議

第一，注重工業園區規劃，合理安排產業布局。工業園區規劃與土地利用、交通環保等規劃配套起來，立足于規劃先進，堅持高標準、高起點，從現實可能的條件出發，正確引導企業行為方向，堅持開發一片、建成一片，投資一片、收益一片，形成良性循環，使經濟發展成本最低、質量最好、污染物排放最少。

第二，完善配套工作，加大宣傳力度。明確擬出讓宗地權屬，制作詳細的招拍掛文件資料，協調各相關部門，保證招拍掛工作的順利進行，同時加大宣傳力度和推介，使企業對招拍掛地塊有一個全面的、系統的了解，并通過報紙、電視等渠道把擬出讓地塊的投資價值、前景、優勢及招拍掛的程序等內容進行全面的宣傳報道。

第三，建立和完善建設用地跟蹤管理制度。在項目施工過程中要定期巡查，為土地使用權人對項目開竣工期限、投資強度、容積率、建筑強度、綠地率、閑置情況等進行動態監管，在項目建成后必須到現場驗收，檢查是否嚴格按照批準的面積和使用條件利用土地，切實減少土地低效利用和隱形浪費現象的發生。

第四，調整現行的用地審批方式。針對有項目還是先供地的矛盾問題，筆者建議對規劃區范圍內的新增工業建設用地涉及農用地轉用的土地征收的，實行分批次按土地開發整體方案辦理用地審查報批手續，對規劃區范圍外的獨立選址工業項目用地，則根據意向人的用地預申請報告及獨立選址的前期要件，由土地儲備機構作為前期業主，按程序辦理用地審查報批手續。

（作者單位為山東招遠市士國資源局）