負面清單：中國對外開放的新模式

劉帷韜+劉德學

摘 要：2013年負面清單在上海自貿區正式實施，2015年上海、廣東、天津、福建開始使用同一張負面清單，這是中國融入世界經濟的重要一步。本文介紹了負面清單的現狀，指出了目前存在的問題，最后對存在的問題提出了相應建議。

關鍵詞：負面清單；對外開放；新模式

一、我國實施負面清單管理的現狀

近年來，隨著經濟體制改革的不斷深入，“負面清單”管理逐漸成為理論界和實踐部門高度關注的焦點。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”學術界認為，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理限制，均應以清單方式列明，負面清單管理模式和準入前國民待遇已成為當前國際投資規則發展的新趨勢。

在上海負面清單（2013版）中，采用的是“保留行業+特別管理措施”的結構，共涉及三大產業共18個產業門類，特別管理措施共190條，其中，明確禁止的條目有38條，明確限制的條目有74條，另外78條則涉及合作、合資以及外商股權比例的限制等。與2011年修訂的《外商投資產業指導目錄》相比，禁止和限制類的條目基本一致，另外還多增了30多條新的特別管理措施。在上海負面清單（2014版）中，特別管理措施共139條，明確禁止的條目減少至29條。2015年4月21日，廣東、天津、福建自貿區統一揭牌，四個自貿區開始實行統一的負面清單管理模式，在公布的2015年負面清單中，特別管理措施共120項，其中明確禁止的為36項，明確限制的為84項。從近三年負面清單列表的條目數變動看，禁止和限制的條目數在逐年減少，說明開放程度在逐漸提高。

二、當前負面清單管理中存在的問題

公認的負面清單的代表是1994年達成的《北美自由貿易協定》（NAFTA），2013年中國首次在上海自貿區實行負面清單管理模式。三年后，開始在上海、廣東、天津、福建四地自貿區開始實行統一的負面清單管理模式，可以說負面清單制度對我國而言還處在探索階段，上海自貿區的成功能否順利復制到其余三個自貿區，以后全國層面的外資引入政策是否可以使用負面清單管理模式，如何正確利用負面清單管理模式來達到產業結構轉變、經濟增長的目的，目前還存在一些需要解決的問題。

1.負面清單的質量

一直以來中國對外資的管理遵循的是《外商投資產業指導目錄》的模式，對行業分別進行“鼓勵”、“限制”、“禁止”三種措施，對于所有進入國民經濟行業外資的審批均采用核準制。而在《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施》中，僅列出了“限制”和“禁止”的行業，并且采取“備案制+核準制”，即對無特別管理措施的行業，外資準入實行的是備案制，而對有特別管理措施的行業，外資準入采取核準制管理。雖然負面清單管理措施的條目從2013年的190條下降到2015年的120條，但在金融業、信息技術等第三產業中依然存在外商投資壁壘。另外，在已有的負面清單內容中，內容過于冗長，限制條件增多使得其與正面清單的差異得不到體現，影響了負面清單的整體質量。

2.外資質量的界定

從負面清單的內容來看，100余條的內容，均可以歸類到三位數行業層面，可見針對的領域比較詳細，但如何從中分辨或者界定高質量的外資在負面清單中沒有體現。許多的研究都表明，高質量外資在促進一國經濟發展時能帶來更大的溢出效應。隨著自貿區的開放，外資的流入規模也將進一步擴大，因此在實施負面清單管理的同時，制定一個界定外資質量的措施顯得尤為必要。

3.薄弱產業的沖擊

負面清單的落實進一步為外資打開了我國服務業的大門，顯然，外資規模將迅速擴大，進而擠占國內市場份額，我國一些薄弱和缺乏競爭優勢的產業在短期內將面臨極大的挑戰。另外，政策的偏向性也會讓外資企業擁有先發制人的優勢，因此如何準確把握行業特征以及發展趨勢亦是面臨的重要問題。

4.政府職能的轉變

中國的經濟體制是具有社會主義性質的特色市場經濟體制，宏觀調控一直是政府部門監管的重心，也是監管的難點，過多的政府干預容易帶來資源的錯配，使得經濟改革跟不上市場化的腳步，更多的尋租空間也會帶來效率的低下。負面清單的實施在一定程度上與政府部門的職能是相悖的，如何處理好兩者之間的關系，使其效率達到最優，也是當前和以后制定后續負面清單需要考慮的問題。

三、有效實施負面清單管理模式的建議

1.提高負面清單質量

負面清單的質量不僅體現在清單說明的簡短，高透明度和可預期性也是重要的衡量標準，往往明晰的說明文件能更加有效率的達到引資目的，也能促進我國市場經濟向更公平、透明的方向競爭，從而與國際接軌。

2.明確投資主體認定標準

我國進一步的開放必定會遇到國內標準與國外標準出現差異的問題，國際上對外資來源地采取的是住所地標準，而目前我國使用的企業注冊地標準。對于金融等存在高風險的行業，應明確外商投資的定義，包括投資主體，投資比例等。

3.化挑戰為機遇

雖然短期內外資的大量涌入會對國內企業造成一定程度的負面沖擊，但從長期的產業轉型升級看，這不失為一個契機。國內企業應該借助這個機會，學習和借鑒國外企業成熟的管理經驗以及先進的技術。并且國內外企業的競爭也將使得市場更加趨于公平，產業結構也將更加優化。

4.加快政府職能轉變

在市場經濟環境下，政府應該簡政放權，利用負面清單管理模式充分激發企業創新的活力，促進市場充分競爭，讓市場決定資源配置。政府應逐步轉變為“準入前負面清單許可管理，準入后監督”的管理模式。另外，還需加強信息共享平臺的構建，進一步完善風險防范機制。

總之，中國的負面清單管理模式隨著行政體制改革與對外開放程度的不斷提高在逐步提升。探尋適合中國特色的，充分尊重市場經濟規律的，能在全國實行的“可復制”、“可推廣”的經驗是下一步的工作重點。

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作者簡介：劉帷韜（1985- ），男，湖南湘潭人，中級經濟師，博士研究生，研究方向：國際投資、自貿區；劉德學（1961- ），男，吉林九臺人，教授，博士生導師，研究方向：跨國公司管理、國際投資