安徽省生態(tài)建設投融資機制創(chuàng)新研究

李文 宋華

摘要論述安徽省生態(tài)建設投融資機制現(xiàn)狀及缺陷，分析比較了浙江省寧波市和西部草原生態(tài)建設投融資機制特點，并借鑒成功經驗，結合安徽省自身實際，提出生態(tài)建設投融資創(chuàng)新機制：采用BOT模式以及建立專項基金來擴大融資渠道，并配合企業(yè)，建立“企業(yè)+農民”的生態(tài)建設投資體系，以期系統(tǒng)全面地推動生態(tài)建設工程，促進社會經濟全面轉型。

關鍵詞生態(tài)建設；投融資機制；創(chuàng)新；安徽省

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2016）04-275-03

Innovative Investment and Financing Mechanisms for Ecological Construction in Anhui Province

LI Wen， SONG Hua（Economics School of Anhui University， Hefei， Anhui 230601）

AbstractThe present situation and defects of investment and financing mechanism of ecological construction in Anhui Province was elaborated， the characteristics of investment and financing mechanism of ecological construction in Ningbo City and grassland of western China were analyzed and compared. By referring to the successful experience， combing with reality of Anhui Province， an innovative investment and financing mechanism for ecological construction was proposed： using BOT model and the establishment of special funds to expand financing channels， the ecological construction investment system of “enterprise+ farmers” was built， so as to comprehensively promote the ecological construction project and promote the comprehensive transformation of social economy.

Key wordsEcological construction； Investment and financing mechanism； Innovation； Anhui Province

安徽省第九次黨代會把打造生態(tài)強省確立為美好安徽建設的三大戰(zhàn)略目標之一。打造生態(tài)強省是推動安徽省科學發(fā)展的戰(zhàn)略重點，也是加速安徽崛起的戰(zhàn)略部署，更是改善民生的戰(zhàn)略舉措[1]。生態(tài)建設的正常運行不能脫離成熟有效的生態(tài)建設投融資機制，目前，安徽省生態(tài)建設進程緩慢，投融資機制落后。因此，如何發(fā)展新型生態(tài)建設投融資機制成為安徽省生態(tài)建設的首要問題。筆者在分析、比較寧波市和西部草原生態(tài)建設投融資機制特點的基礎上，結合現(xiàn)階段安徽省生態(tài)建設實際，建立了以融資多元化為方向，政府引導為原則，當?shù)剞r民、企業(yè)為核心的新型生態(tài)建設投融資機制，以期為有效推進該省生態(tài)文明建設提供決策參考。

1安徽省生態(tài)建設政府投融資機制

1.1安徽省生態(tài)建設政府投融資現(xiàn)狀

1.1.1政府投入增加。2013年以來，安徽省不斷加大對生態(tài)建設的財政投入，致力于加強生態(tài)環(huán)境保護。2014年省級投入11.5億元獎勵補貼資金用于秸稈禁燒和綜合利用，改善空氣質量。同年9月，安徽省下達節(jié)能與生態(tài)建設專項計劃資金4 950萬元，用于開展2014年省級生態(tài)文明試點示范創(chuàng)建地區(qū)創(chuàng)建工作。同年，省政府正式啟動省內跨市界大別山區(qū)等重點生態(tài)建設區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償機制，穩(wěn)步推進新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點工作。2014年安徽省級項目支出安排情況見圖1。

1.1.2政府稅收優(yōu)惠。為加快生態(tài)建設，安徽省政府在加大財政投入的同時，也實施了一系列稅收優(yōu)惠政策以鼓勵企業(yè)進入生態(tài)建設行列。2014年，安徽省政府通過優(yōu)化生態(tài)建設稅收結構，實施生態(tài)建設相關企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，保障生態(tài)、環(huán)保等重點領域項目的建設；通過實施鼓勵綠色消費的財政稅收政策，監(jiān)督企業(yè)減排治污，并運用財政補貼等方式，建立健全生態(tài)建設的鼓勵機制[2]。同時，省政府繼續(xù)完善部分生態(tài)建設區(qū)生態(tài)補償機制，予以資金支持，加大重點生態(tài)功能區(qū)（如大別山區(qū)、巢湖等）轉移支付力度，并加快推進生態(tài)建設進程，對生態(tài)建設區(qū)進行全面支持和全方位保護。

1.2安徽省生態(tài)建設投融資機制缺陷

1.2.1投融資渠道單一。安徽省生態(tài)建設所面臨的主要困境是融資困難，沒有資金一切生態(tài)建設工作都無法開展。生態(tài)建設面對的是處于生態(tài)脆弱環(huán)節(jié)的地區(qū)，僅靠政府的投入遠遠不夠。作為一項公共建設項目，生態(tài)建設具有公共財政的公共性和非盈利性。安徽省生態(tài)建設資金供給僅靠政府支撐，由財政出資進行生態(tài)建設，不僅加重了稅收負擔，而且會起到事倍功半的效果，使得資金投入運作效率低下。同時，安徽省生態(tài)文明建設堅持“政府主導，市場調節(jié)”原則，使得企業(yè)的介入較困難，政府不能提供有效的融資平臺和融資途徑，企業(yè)等外界資金注入較少，政府資金融入就會變得困難。

1.2.2 監(jiān)管不力，投資重點不明確。安徽省雖然對生態(tài)建設制訂并實施了相關的財政優(yōu)惠政策，但是財政政策和資金依然不能充分發(fā)揮杠桿作用和推動撬動機制作用，監(jiān)管不力和投資重點不明的現(xiàn)象在一些市縣仍然存在。由于與生態(tài)建設相配套的財政政策尚不完善，導致財權與事權不相匹配的現(xiàn)象仍然存在，部分縣（市、區(qū)）無法保障生態(tài)建設繼續(xù)正常進行，政府不能準確定位區(qū)域功能和規(guī)劃省主體功能生態(tài)區(qū)建設。安徽省生態(tài)建設由政府單一機構負責，整個生態(tài)建設處于被動狀態(tài)，易出現(xiàn)監(jiān)管不力、責任主體不明確的問題，從而使得監(jiān)管漏洞現(xiàn)象更加突出。

2外省生態(tài)建設投融資機制借鑒

2013年以來浙江省寧波市一直致力于生態(tài)建設，通過對生態(tài)建設投融資的有效探索實踐，創(chuàng)新出多元化融資渠道和投融資機制，形成了成熟的生態(tài)建設投融資機制。西部草原生態(tài)建設是我國典型的生態(tài)建設區(qū)域，該地政府金融支持生態(tài)建設的力度不斷加大，與企業(yè)相互合作，根據(jù)西部草原特殊的生態(tài)環(huán)境，建立了特色的生態(tài)建設投融資機制。安徽省可以從寧波市與西部草原的生態(tài)建設投融資機制中汲取經驗，并結合自身實際，推動投融資機制創(chuàng)新。

2.1寧波市生態(tài)建設投融資機制寧波市致力于生態(tài)建設，努力形成多元化、市場化、規(guī)范化的生態(tài)建設投融資機制，其生態(tài)建設投融資機制較為完善。

為有效加快寧波市生態(tài)文明建設，寧波市設立專項基金，對生態(tài)建設的重點領域和重大項目的投融資發(fā)揮了有效的引導作用和保障作用。該做法效仿了發(fā)達國家和部分一線城市為生態(tài)建設籌集資金的做法，保障了生態(tài)建設的正常運行。同時，寧波市政府鼓勵生態(tài)建設，加大生態(tài)建設方面的財政投入，對生態(tài)建設的相關企業(yè)實行優(yōu)惠稅收政策，如實行減免生態(tài)建設相關企業(yè)的稅收，加快財政稅制的“綠色化”改革步伐，制定和實施企業(yè)補貼政策[3]，以促進和扶持生態(tài)建設的順利進行。

2013年寧波市為減少污染排放，加強企業(yè)節(jié)能減排意識，實施試點排污權有償使用與交易，意味著排污權開始步入“有價”時代。全市范圍內排放污染物的工業(yè)項目需通過交易有償取得新增的排污權，排污權有償使用有效減少了企業(yè)的污染排放，保護了生態(tài)環(huán)境。

2.2西部草原生態(tài)建設投融資機制西部草原生態(tài)建設是中國生態(tài)建設的典型。西部草原的生態(tài)建設以可持續(xù)發(fā)展為基礎，注重融資多元化，鼓勵社會投資和銀行信貸的參與，雙管齊下，分別從融資和投資方面，有效地解決生態(tài)建設投融資難題。

為實現(xiàn)多元化融資，拓寬生態(tài)建設融資渠道，西部草原生態(tài)建設投融資機制實施“1+3”的融資模式，“1”是政府融資，“3”是商業(yè)金融融資、資本市場融資、非正規(guī)金融融資[4]。“1+3”模式加大了外界資金的比重，減輕了政府財政負擔。同時，政府為拓寬融資渠道還采用了BOT（Build-Operate-Transfer，建設—經營—轉讓）模式、BTO（Build-Transfer-Operate，建設—轉讓—經營）模式。西部草原生態(tài)建設政府機構利用 BOT 模式鼓勵投資方承建某一草原生態(tài)項目，著眼于未來有穩(wěn)定收益來源的準公共產品項目，項目建成之后企業(yè)家可在確定期限內獨立經營并享受利潤，待期滿之后將所建項目交還給政府。

在西部生態(tài)建設過程中，政府不斷探索新型的產業(yè)模式，進行產業(yè)政策協(xié)調，逐步完成產業(yè)轉型，建立草原生態(tài)建設產業(yè)化的立體化大牧業(yè)。西部草原主要實施庭院經濟、“公司+牧戶”和聯(lián)產經營3種開發(fā)模式。“公司+牧戶”開發(fā)模式作為3種模式中最主要的部分，是一種以龍頭企業(yè)為核心的生態(tài)治理模式，該模式將公司與牧戶聯(lián)系起來，讓牧戶退還牧場交由公司來經營并獲取收益權。公司在經營退還的牧場時，還帶動了下游產業(yè)（羊絨產業(yè)、肉類加工業(yè)等）的發(fā)展。

2.3兩種生態(tài)建設投融資機制比較分析寧波市和西部草原的生態(tài)建設投融資機制均強調了政府在生態(tài)建設投融資機制中的引導、配合作用，通過政府優(yōu)化稅收政策，建立法律條文扶持生態(tài)建設。區(qū)別在于：寧波市生態(tài)建設投融資機制的創(chuàng)新是為生態(tài)建設設立專項資金，有針對性地發(fā)展生態(tài)建設，同時實施排污權有償使用，一定程度上減少了污染排放；而西部草原生態(tài)建設的投融資機制則是從融資多元化出發(fā)，以草原生態(tài)建設結合當?shù)亟洕l(fā)展為投資方向，利用草原資源的優(yōu)勢，在實踐中探索西部草原開發(fā)模式，以龍頭企業(yè)帶動下游產業(yè)，形成完整的產業(yè)鏈，加快經濟效益，發(fā)展生態(tài)建設。

3安徽省生態(tài)建設投融資機制創(chuàng)新

3.1融資多元化建立新型政府融資模式，形成多元化融資，避免生態(tài)建設的融資形式單一化，進一步實現(xiàn)立體式融資體制，較好發(fā)揮政府債務融資對經濟社會發(fā)展的積極作用[5]。在融資方面可借鑒西部草原生態(tài)建設融資模式即“1+3”融資模式，以財政投入為主要資金力量，以商業(yè)金融融資、資本市場融資、非正規(guī)金融融資為輔助力量，形成多元化融資，由市場和政府共同參與生態(tài)建設，促進外界投資的比重。政府可采用建立專項基金和BOT模式的融資方式。

3.1.1建立專項基金。政府應設立專項引導資金，逐步擴大資金規(guī)模，強化生態(tài)建設項目資金整合，提高資金使用效益，鼓勵引導社會資本參與生態(tài)建設[6]。生態(tài)建設專項基金的資金來源包括政府資金投入、專項借款。生態(tài)建設基金主要由地方政府與專業(yè)股權投資基金合作，由政府發(fā)起專項基金，吸引外界資金的投資，使企業(yè)資金和民間私人資本等資金參與其中[7]。設立專項基金，可充分發(fā)揮基金的優(yōu)勢，不僅能夠獲得資金來源，還能夠分散風險。結合2014年安徽省生態(tài)文明建設要點，可運用專項基金實施建立生態(tài)特色村、綠色示范區(qū)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等生態(tài)建設項目。

3.1.2推廣BOT模式。為拓寬安徽省生態(tài)建設融資渠道，政府可采用BOT模式。BOT模式可以為生態(tài)建設注入企業(yè)的血液：政府可與企業(yè)簽訂合同，明確企業(yè)在一定時間內對生態(tài)建設部分項目擁有融資、投資、建設、經營獲利等權利并承擔相應的風險[8]。待經營期滿后，按合同約定過將經營權轉交政府，由政府部門經營后續(xù)的生態(tài)建設項目。

實行BOT模式需注意兩大問題：①對投資者虧損補償?shù)膯栴}。大部分生態(tài)建設項目屬于長期項目，若約定到期之后，企業(yè)沒有實現(xiàn)最低的效益，政府則需對虧損投資者建立補償機制。政府可建立財政補貼機制，對企業(yè)實行補貼制度，即“使用者付費+政府適度補貼”[9]，確保企業(yè)投資者進行生態(tài)建設投資的積極性。②應打破只有外商參與投資采取BOT方式的限制。傳統(tǒng)BOT模式旨在吸引外資和先進的技術，將國際資本引入我國基礎產業(yè)。安徽省生態(tài)建設實行的BOT模式應使民營經濟組織參與其中，既有助于降低生態(tài)建設項目開發(fā)的成本，又有助于為基礎產業(yè)市場化打下基礎。

采用BOT模式，有效增多融資渠道，不僅能夠加大生態(tài)建設資金中外界資金的比重，同時也能夠減輕政府財政負擔和生態(tài)建設風險，確保生態(tài)建設的資金運用效率。

3.2政府引導配合政府和市場各司其職，政府催生制度，制度引導市場，政府間接參與市場活動，以市場帶動資金的流入，從而形成融資多元化，改變目前安徽省生態(tài)建設融資渠道單一的困境。政府在生態(tài)建設方面發(fā)揮著引導和支持的作用，扮演著引導、配合的角色，為生態(tài)建設提供政策支持，財政補貼，稅收優(yōu)惠等，擬定相關法律保護生態(tài)建設及生態(tài)環(huán)境，積極配合當?shù)叵嚓P企業(yè)快速成長。

現(xiàn)階段生態(tài)建設的資金大部分來源于政府財政投入。財政投入包括對生態(tài)建設相關項目的資金注入和相關企業(yè)的財政補貼。政府應做好財政補貼政策實施工作，對生態(tài)建設企業(yè)提供技術和政策支持，如在技術層面，幫助企業(yè)引進國外先進技術，引入技術人才；在稅收方面，提供財政補貼，實施稅收優(yōu)惠，減少企業(yè)的稅收負擔，保障企業(yè)的最低利益。同時政府可制定相關的法律條文，加強居民和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護意識，營造一個良好的生態(tài)建設環(huán)境。

3.3以當?shù)剞r民、企業(yè)為核心進行投融資安徽省生態(tài)建設的參與者有政府、企業(yè)和當?shù)剞r民。政府應因地制宜，協(xié)調生態(tài)建設區(qū)域農民與企業(yè)之間的關系，以農民和企業(yè)為投融資核心，形成“企業(yè)+農民”的投融資機制，不僅可以保障生態(tài)建設的運行，同時也能增強生態(tài)建設的效益效率。

“企業(yè)+農民”即采取“企業(yè)+農民”的股份制形式，農民與企業(yè)共同完成生態(tài)建設工程。將農民與森林、河壩，田地與森林、河壩“雙雙分離”，通過退耕還林，退還開墾的荒地、河壩等，將農田聚集，實現(xiàn)自然生態(tài)環(huán)境的恢復，并把森林、荒地、河壩等經營權交由企業(yè)以進行生態(tài)重建工作。以安徽省生態(tài)建設工程公司——合肥綠葉園林工程有限公司為例，該公司致力于生態(tài)工程項目的建設與開發(fā)，是生態(tài)建設行業(yè)的領頭公司。該公司將農民退耕還回的土地進行綠化區(qū)、灌木種植區(qū)、花卉種植區(qū)等區(qū)域劃分，進行生態(tài)工程建設，以從根本上改善生態(tài)環(huán)境。同時，還帶動了安徽省肥西縣花卉生產基地、牛角大圩、植物園等觀賞景區(qū)的發(fā)展，全面加快了生態(tài)建設，在生態(tài)工程實施過程中起到一定帶頭作用。

安徽省生態(tài)建設正處于上升階段，具備了生態(tài)建設的良好條件，但是投融資渠道單一、政府不能協(xié)調與企業(yè)的關系等問題使得生態(tài)建設處于落后階段。在比較寧波市與西部草原的生態(tài)投融資機制的基礎上，安徽省可結合自身實際，建立一個新型生態(tài)建設投融資機制：采用BOT模式以及建立專項基金來擴大融資渠道，并配合企業(yè)，建立“企業(yè)+農民”的生態(tài)建設投資體系，系統(tǒng)全面地推動生態(tài)建設工程建設，以期促進社會經濟全面轉型、推動安徽省以最小的資源環(huán)境代價支撐更長時期、更高質量的發(fā)展，也即可持續(xù)發(fā)展。

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