街道辦事處在社區(qū)治理中的作用研究

劉美池

【摘 要】治理理論認為在現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展過程中，國家、社會組織、居民都應(yīng)發(fā)揮其主體作用，參與到社區(qū)治理的過程中。元治理理論作為治理理論的補充和完善，特別強調(diào)在發(fā)展中國家，政府應(yīng)在社區(qū)治理中起主導(dǎo)作用。我國社區(qū)治理主要面臨的問題是居委會行政色彩濃厚和社區(qū)社會組織發(fā)育水平較低。解決這兩個問題都要發(fā)揮街道辦事處的主導(dǎo)作用，因為只有街道辦積極主動地理清與居委會的關(guān)系并向社會組織轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能，社區(qū)治理才有可能實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】元治理；街道辦；居委會；社會組織

一、元治理理論

治理是學界普遍認可的社區(qū)管理方式。它要求政府、社會組織及公民之間以合作、協(xié)商和對話而不是命令、控制的方式共同管理社區(qū)。雖然治理較統(tǒng)治更適用于現(xiàn)代社會，但治理也存在失效問題，因為它過高地估計了市場和公民社會的作用。福山曾指出：“國家建構(gòu)也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言。”治理失效主要體現(xiàn)在目標設(shè)定、信任維系和體制協(xié)調(diào)困難等諸多方面。

鑒于治理存在失敗的可能，學者提出了各種治理理論作為補充和發(fā)展，例如“健全的治理”、“善治”和“元治理”等。其中元治理特別強調(diào)政府在治理過程中的作用，是治理的治理。該理論最早由英國政治理論家杰普索提出，他認為元治理的目的是對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行宏觀安排的組合治理機制。他指出，“雖然治理機制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)職能，但國家（政府）還是要保留自己對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”。“然而元治理并非建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府，相反，他承擔的是設(shè)計機構(gòu)制度，提出遠景設(shè)想，它們不僅促進各個領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調(diào)。”

二、社區(qū)治理面臨的問題

（一）居委會行政化色彩濃厚

社區(qū)居委會，按照《憲法》和《地市居民委員會組織法》的要求，是城市“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。社區(qū)居委會的法律地位從根本上規(guī)定了作為區(qū)政府派出機構(gòu)的街道與自治組織的居委會，應(yīng)是指導(dǎo)、支持與幫助的關(guān)系。而非命令、領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行、被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。然而現(xiàn)實的情況是社區(qū)居委會成為了街道辦事處的下級，成為準行政機構(gòu)。

（二）社區(qū)社會組織發(fā)育不完全。

我國社會組織的發(fā)展與西方相比，仍處于起始階段，無論在數(shù)量上還是承擔的職能上都還極為有限。社會組織的發(fā)展也受到制度環(huán)境及其自身的影響和制約。概括而言，社會組織在參與社區(qū)治理過程中主要面臨的問題是數(shù)量少，承擔的公共服務(wù)有限。導(dǎo)致社會組織數(shù)量較少不能滿足公共服務(wù)需要的原因主要有兩個：一是政策法規(guī)的限制；二是政府部門在制度、機制上對社會組織的支持度不夠。

三、街道辦事處的作用

（一）街道辦在改革居委會過程中的作用

居委會改革的目標是功能復(fù)位——從街道辦事處的“腿”變?yōu)檎嬲木哂歇毩⒌匚坏闹卫碇黧w。實現(xiàn)居委會功能復(fù)位，街道辦應(yīng)從以下幾個方面著手：

1.支持社區(qū)成立居民代表大會

目前街道辦包辦社區(qū)居委會選舉的情況不利于居委會自治權(quán)的實現(xiàn)，也不利于其發(fā)揮治理主體的積極性。另外當前鑒于我國居民參與程度較低，成立居民大會在許多地方還不現(xiàn)實。因此，街道辦事處應(yīng)支持社區(qū)成立居民代表大會，再由大會選舉出居委會，選出的居委會不再受街道的控制，而是對居民代表大會負責，因而只對居民負責。

2.改變觀念，財政撥付制度化

街道辦事處需要轉(zhuǎn)變的一個觀念是居委會既然拿了街道辦的經(jīng)費就理所應(yīng)當?shù)亟邮芙值擂k的領(lǐng)導(dǎo)。居委會接受的是納稅人的錢，應(yīng)為納稅人服務(wù)。當然這個觀念的轉(zhuǎn)變還需要其他的制度支持。例如居委會經(jīng)費撥付專門化，專款專用，不能隨意截留、克扣。

3.理清街道辦事處與居委會的職責

理清街道與居委會的職責首先需要將社區(qū)事務(wù)分類。社區(qū)事務(wù)一般分為行政事務(wù)、專業(yè)性服務(wù)事務(wù)及自治性事務(wù)。這三者分別由街道、社會組織和居委會來承擔。

（二）街道辦在培育社會組織過程中的作用

政府掌握了絕大部分公共服務(wù)的資源，社會組織的發(fā)展空間受到了極大限制。因此發(fā)展社會組織，政府（街道辦）掌握著主動權(quán)。

針對社會組織成立困難，數(shù)量較少，承擔的職能有限的問題，一些地方由街道主導(dǎo)，設(shè)立了社會組織服務(wù)中心。如上海長壽街道的民間組織服務(wù)中心和南京車站街道辦社會組織中心。前者并非政府部門，而是政府主導(dǎo)建立的民間服務(wù)組織，它以服務(wù)社區(qū)組織為宗旨，發(fā)揮著培育、管理社會組織的功能。后者則完全是街道的下設(shè)部門，它的組成人員、經(jīng)費來源均是政府。雖然兩者的性質(zhì)有所不同，但它們都為社會組織進駐社區(qū)提供了平臺和渠道，以資金、政策等不同方式，為社會組織可以在更廣泛的領(lǐng)域承擔角色并逐漸成長為社會管理控制體系的有機組成部分提供了有力條件。

那些已經(jīng)在運作但沒有條件注冊的社會組織，只要在服務(wù)中心登記備案，就可以獲得街道在資金、場地方面的支持。通過街道與服務(wù)中心的授權(quán)和合作，街道開始向外轉(zhuǎn)移服務(wù)，不僅減輕了自身的壓力，而且引入市場競爭及社會組織的參與。隨著這種合作機制的良性運轉(zhuǎn)，政府購買公共服務(wù)逐漸步入常態(tài)化和制度化的軌道，社會組織也在與街道的合作中發(fā)展壯大起來。

由此可見，在街道辦、居委會和社會組織三個社區(qū)治理主體中，街道辦居于主導(dǎo)地位。它掌握著社區(qū)治理的大部分資源，無論在與居委會的關(guān)系中，還是與社會組織的關(guān)系中，它的強勢地位都不言而喻。因此，確立居委會的自治主體地位、培育社會組織參與社區(qū)治理進程都需要街道辦以開放、包容的態(tài)度發(fā)揮作用。

參考文獻：

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