國際工程項目政治風險水平評估及策略分析

鄧小鵬 Low Sui Pheng 高莉莉

摘要：文章從宏觀、微觀兩個層面詳細分析了影響政治風險水平的因素，選取了一些國際工程項目進行了實證分析。將政治風險水平劃分為四種狀態，并對每種狀態承包商所采取的策略提供了相應的建議，文章的研究結論將有助于中國的國際承包商在高政治風險區域展開國際業務提供了參考和借鑒。

關鍵詞：國際工程；承包商；政治風險；評估

一、 引言

中國承包商從1978年開始進入國際工程市場，經過三十余年的曲折發展歷程，如今已取得了輝煌的成就。據美國工程新聞記錄（Engineering News Record，ENR）的統計，在2013年，全球Top250承包商海外總營業額達到5439.7億美元，有62家中國承包商進入Top250，營業額達到790.1億美元，占國際工程營業額的14.5%，其中中國交通建設股份有限公司的海外營業額達131.6億美元（ENR排名第9）。另據商務部的統計，2013年，我國對外承包工程的企業約3 000家，工程項目遍布180多個國家和地區，新簽合同額約1 716.3億美元，同比增長9.6%；完成營業額約1 371.4億美元，同比增長17.6%。中國的對外承包工程已成長為超千億美元的國際業務。

在“走出去”戰略的指導下，中國的國際承包商對外承包工程業務取得了跨躍式的發展，但與此同時，國際市場上的政治風險也給中國的承包商造成了災難性的損失。遺憾的是，政治風險并未引起足夠的重視，很多中國承包商的海外開拓風險管理計劃，甚至就沒有政治風險的考量；中國政府每年為鼓勵和引導中國企業有針對性地開展對外投資而發布的《對外投資國別產業導向目錄》幾乎從不涉及對相關國家的政治風險評估。因此，對國際工程項目的政治風險進行有效的評估并采取科學的決策勢在必行。

二、 國際工程中的政治風險

政治風險歷來是跨國企業在國際擴張中不可回避的熱點問題。政治風險源于政治事件（如革命、政變、內戰等）、社會事件（恐怖襲擊、抗議等）、政府行為（如腐敗、法律變更及政策規制），以及一些強力社會組織的行為（如工會組織的罷工、環境保護組織的抗議行為），導致國際工程承包商經營環境的改變，政治風險的不確定性對企業的利潤帶來潛在的巨大影響和不利后果。后危機時代全球經濟的衰退加速了國家干預市場的趨勢，以及傳統因素和非傳統因素的相互交織，使得政治風險呈現出高發性、破壞性和復雜性的發展態勢。現在的跨國企業所面臨的政治風險與以往相比更加寬泛更加復雜，其形式也更加多樣。從國有化、戰爭內亂、恐怖襲擊的極端行為，到較為溫和的政府干預行為（如政策法律變更、蠶食性征收），以及環境問題導致的公眾反對。各種政治風險以更快的速度、多樣化的渠道、在更大的時間和空間范圍內進行非線性、連鎖性、跨時空的耦合傳播。

但學術界對于國際工程項目的政治風險關注不夠，相應的理論研究極為匱乏。在實踐中，跨國企業的政治風險評估的水準非常低，且未能形成制度化的評估。現有的政治風險評估體系不正式、不系統、難以勝任、主觀性強、可預測性差，并且許多評估方法是反應性的，而非前瞻性的，存在數據獲取困難、信息失真、評估滯后等問題。

三、 國際工程中政治風險水平的評估

現有的對于政治風險的評估多集中于國家層面。一些國際權威機構發布了相關的評估報告，比較有代表性的有：國際國家風險指數（ICRG），商業環境風險評估公司（BERI），以及經濟學人雜志（The Economist）和歐洲貨幣論壇（Euromoney）。國內則從2005年之后，有北京工商大學世界經濟研究中心編制的“國際貿易投資風險指數”，該指數對100多個國家從政治風險、經濟風險、政策風險和支付風險四個方面分析國際貿易投資風險狀況；以及中國出口信用保險公司的“國家風險分析報告”，該報告對全球 190多個主權國家的風險水平進行評估。從行業層面來看，對政治風險的評估則主要有金融行業的CAMEL模型、和美國銀行模型，石油行業的IHS模型等。此外，一些大型的跨國企業建立了自己的評價指標和體系，如荷蘭的殼牌集團、英國石油公司、美國的通用汽車和克萊斯勒公司。

對于國際工程項目而言，其政治風險水平的評估可以從兩個層面：宏觀層面和微觀層面。宏觀層面主要涉及到東道國的國情（政治、經濟、社會狀況等）、其所面臨的國際環境（政治和經濟沖突及聯系）；微觀層面的風險則涉及到建筑行業的一些規制及準入、項目的具體屬性及承包商的情況。

1. 宏觀層面政治風險水平評估。在遍閱國內外相關文獻的基礎上，對于影響宏觀層面的政治風險水平的因素歸納為六個方面：社會政治穩定性、國內經濟績效、正式制度質量、非正式制度質量、國際交互聯系和外部經濟干預。

（1）社會政治穩定性（Sociopolitical Instability，SPI）。東道國的社會政治穩定性對于國際工程項目的政治風險水平有著極大的影響，決定了項目的政策和規制環境。社會政治穩定性又受制于政府的穩定性、政府為民眾擁護的程度、派系沖突、宗教和宗族關系、種族歧視和仇外心理等因素。在一些發展中國家，金融危機、大選和改革進程等都會影響到其政治社會的穩定性。楊帆等通過研究剛果（布）的國際EPC項目，指出政局不穩定是最重要的風險因素。

（2）國內經濟績效（Internal Economic Performance， IEP）。東道國國內的經濟績效不僅僅會導致經濟風險，也會導致政治環境的不穩定和政府政策的調整。經濟氣候（Economic Climate）是政治風險的重要來源之一。經濟狀況惡化（如貨幣的不穩定、通貨膨脹、匯率波動）將會導致社會政治的不穩定。許多國際評級機構，如國際國家風險指數（ICRG），商業環境風險評估公司（BERI），以及經濟學人雜志（The Economist）和歐洲貨幣論壇（Euromoney）都將經濟績效作為政治風險評估的重要指標。

（3）正式制度質量（Formal Institution Quality，FIQ）。制度造就社會的一般行為準則。所謂正式制度是指一些成文規定，由各級政府或立法機構所制定的各項法律、法規和政策等構成的規范體系。正式制度是明確的，通過國家的一些權力機構進行監督和強制力來保證實施。一套高質量的正式制度會保護投資者的利益，并消除官僚主義、權力尋租等現象。相反，低效的執法機制和法律體系、模糊的法律法規和不利的法律規制，則會極大的增加國際承包商所面臨的政治風險。

（4）非正式制度質量（Informal Institution Quality，IIQ）。非正式制度，又稱非正式約束、非正式規則，是指人們在長期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認可的約定成俗、共同恪守的行為準則，包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等。非正式制度對于正式制度發揮著支持、補充等作用。高質量的非正式制度下，社會環境會秩序化，不確定性也會降低。尤其是在一些正式制度并不完善的發展中國家，非正式制度顯得尤為重要，一套良好的非正式制度將會消除外國承包商對環境的陌生感，從而降低外國承包商的政治風險水平。

（5）國際交互聯系（International Interactive Relations，IIR）。國際交互聯系涉及到外交和經濟方面，包括東道國和承包商的母國的交往、貿易保護主義的程度、自由貿易的程度等因素，意味著東道國與世界其他國家和地區一體化的程度。國際環境的沖突和變化，如東道國與承包商所在的母國之間的敵對行為、國際協定、貿易協定（如雙邊、多邊自由貿易協議），將會帶來東道國對外政策的變化，從而給國際承包商帶來更多的不確定性。

（6）外部經濟干預 （External Economic Interference，EEI）。隨著全球經濟一體化的加速，東道國所面臨的國際經濟形勢，如世界范圍內的經濟衰退、通貨膨脹或金融危機，以及國際商業爭端和貿易戰、經濟制裁或禁運等，將會給東道國國內的政治、社會和經濟帶來難以預測的變化和后果。國際工程項目所處的社會、經濟、政治環境面臨著更多的不確定性，從而增加了政治風險發生的可能性。

2. 微觀層面政治風險水平評估。微觀層面也會影響到一個國際工程項目的政治風險水平，如行業特點、項目特征、承包商的屬性，以及互動參與等因素。

（1）行業特點（Industry Specifics，IS）。許多研究指出，政治風險呈現出鮮明的行業特色，如：行業在國民經濟中的地位、行業與國民經濟目標的一致性、行業的收益率和行業的成熟度等因素，都會影響到一個行業所面臨的政治風險水平。一個對于國家具有戰略意義的行業要比其他的行業遭遇到更多的來自政治方面的規制。能夠有益于促進東道國政治和社會目標的行業所受的政治風險相對較小，而一個暴利行業也會較其他行業招致更多的政府干預。此外，相對成熟的行業意味著行業的透明度高（如行業的信息披露很全面、標準化的市場操作、較少的腐敗等），將使行業的政治風險水平降低。

（2）項目特征（Project Features，PF）。國際承包商的海外業務是項目驅動型的，項目的一些特征也會影響到政治風險水平的高低，如項目的吸引力、項目的資金來源和合同條件。項目吸引力（Project Desirability）是指項目對于東道國政府的重要性，尤其是由于東道國國內的承包商能力不足，難以承擔的項目將具有更高的吸引力，獲得更多的政府支持和更少的政策限制。項目的資金來源不僅僅是經濟方面的因素，也體現著項目的業主類型。如果項目的資金來源于承包商母國（如母國的投資或援外），其政治風險會比較低；如果是世界銀行等的貸款或援助項目，政治風險也會比較低；而如果資金是東道國的政府資金，則項目的政治風險相對會較高。如果是PPP/BOT類型的項目，對于資金緊缺的東道國而言，則政治風險相對較低，但漫長的特許經營期也會給未來帶來不確定性。此外，有利的合同條件（如來自東道國政府的保證）將會降低項目的政治風險水平。

（3）承包商的屬性（Contractor Attributes，CA）。國際承包商的屬性也是影響其所面臨的政治風險水平的重要因素。如美國等西方國家的承包商在中東所遭到的政治風險（如恐怖襲擊）就比較高，中國的承包商在東南亞一些具有“排華”情結的國家（如菲律賓、越南、印度、馬來西亞等）遭受的政治風險也會比較高。承包商自身的一些能力也會決定了政治風險水平的高低，如承包商與東道國政府和強力社會組織（如工會、商業協會、環境保護組織等）的關系、企業被當地社會接受的程度、企業的本土化程度，以及承包商在應對政治風險的經驗和能力。

（4）互動參與（Interactive Participation，IP）。互動參與，包括公眾對項目的反對或支持、項目對當地經濟的貢獻、項目與當地經濟的聯系程度等因素也影響了項目的政治風險水平。積極的或有利的互動參與，將會降低國際承包商的“外國人”的形象、加強承包商和當地居民之間的聯系、滿足東道國的國家目標和增強社會福利，使得承包商和當地政府聯系更為密切。這些將為承包商營造一個可持續的運營環境，從而降低政治風險水平。典型的例子如中國最大的海外投資水電項目--緬甸的密松大壩由于公眾的反對而被停建。

四、 實證應用

為了評價國際工程項目的政治風險，為此選取了7個典型的項目，以里克特量表（1-5）從前述的10個方面（每個方面還有若干指標，總計34個指標）對政治風險水平進行測度。分值越高，則政治風險水平也越高。這7個項目的所在地分別為阿爾及利亞（P1）、土耳其（P2）、新加坡（P3）、沙特阿拉伯（P4）、利比亞（P5）、阿拉伯聯合酋長國（P6）、安哥拉（P7），其政治風險水平如圖1所示。從宏觀層面而言，P5項目政治風險水平最高，而P3項目政治風險水平最低；從微觀層面來看，P6項目政治風險水平最高，而P2（位于土耳其）和P3項目（位于新加坡）政治風險水平最低。

圖1還可以體現這些項目在政治風險在具體方面的優勢和劣勢。P7項目的政治風險評價表明，在安哥拉的正式制度質量和非正式制度質量得分很高，意味著在這兩個方面蘊含的政治風險較高。

五、 政治風險應對策略

按照政治風險在宏觀和微觀層面的高低，可以分為四種狀態，如圖2所示。

在第一象限內，政治風險在宏觀層面和微觀層面都很高，如P5項目。這種狀況對于承包商而言是非常不利的。宏觀政治風險水平高，承包商應該采取低風險的進入模式。移動進入模式（Mobile Entry Mode），如聯營體方式，具有較強的靈活性，是個比較好的選擇。微觀政治風險水平高，承包商可采取高參與策略（High Involvement Strategy），通過與本地的一些利益相關者（如工會、社會組織、地方政府等）結成聯盟，以求降低政治風險。

在第二象限內，宏觀政治風險水平高，但微觀政治風險水平低，如P1項目和P7項目。移動進入模式的選擇可以應對宏觀政治風險水平高的狀況；采取低參與策略（Low Involvement Strategy），如保險、保證等，則適合較低的微觀政治風險。較高的宏觀政治風險則對準備進入東道國的競爭者形成壁壘，位于此象限內的承包商據此可形成競爭優勢。

在第三象限內，宏觀和微觀政治風險水平都比較低，其總體政治風險水平也是最低的，如P2項目和P3項目。對于承包商而言，這種狀態是比較理想的。但承包商也不能掉以輕心，仍然需要對影響政治風險水平的各個變量進行監控并預警。承包商可以采取永久進入模式（如設立公司或分支機構等）和低參與模式實施這種類型的項目。

在第四象限內，宏觀政治風險水平低，但微觀政治風險水平高，如P4項目和P6項目。位于此象限內的國際承包商可以采取永久進入模式和高參與策略。較低的宏觀政治風險水平同時也意味著較低的市場進入障礙，較高的微觀政治風險水平，則意味著承包商在這種狀態下不具有競爭優勢，承包商應持續地積累在東道國的經驗，以降低微觀政治風險水平。

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作者簡介：鄧小鵬（1972-），男，漢族，湖北省隨州市人，東南大學管理學博士，東南大學土木工程學院副教授、博士生導師，研究方向為國際工程管理；Low Sui Pheng（1960-），男，新加坡人，倫敦大學管理學博士，新加坡國立大學設計與環境學院教授、博士生導師，研究方向為風險管理；高莉莉（1990-），女，漢族，江蘇省鹽城市人，東南大學管理科學與工程碩士，鹽城工業職業技術學院教師，研究方向為國際工程管理。

收稿日期：2016-06-14。