影響我國農村土地流轉的因素及政策啟示

摘要：“三農”問題一直都是中央關注的焦點，中央不斷深化農業改革，探索農村發展，促進農民增收。新中國成立以來，我國農村土地制度經歷的三個階段，從人民公社制度到家庭聯產承包責任制，再到土地流轉制度。土地流轉可以通過對土地資源的重新配置以提高農業生產的效率，增加農民收入。然而，我國目前農村土地流轉的規模和比例都較低。文章從產權理論、信息不對稱、尋租理論、非農就業市場四個方面對影響農村土地流轉的因素進行了分析，并得出相關政策啟示。

關鍵詞：土地流轉；產權；信息不對稱；尋租

一、 引言

“三農”問題一直都是中央關注的焦點。2016年兩會政府工作報告也明確指出“加快發展現代農業，促進農民持續增收”，“繼續毫不放松抓好‘三農工作，完善強農惠農富農政策，深化農村改革，拓展農民就業增收渠道”。促進農民增收，縮小城鎮收入差距是中央持續關注的問題。改革開放以來，中央制定了一系列改革措施和制度安排，20世紀80年代中國的農村土地經營制度由人民公社制度轉向家庭聯產承包責任制，“包產到戶”的制度轉變大大提高了農業生產的效率，農民收入水平也得到了提升。但是，自20世紀80年代中期以后，農業生產效率提升的速度逐漸減緩，城鄉人均收入差距逐漸加大。21世紀初，中央就開始探討增加農民收入的更為有效的農村改革和土地制度。在2016年兩會政府工作報告中，李克強總理再次強調“鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地”。

對于土地流轉問題，許多學者進行了探討，尤其是土地流轉與農民收入的關系，Deininger和Jin（2005）、李中（2013）、冒佩華等（（2015a，2015b） 等學者從不同的角度，使用不同方法研究了農村土地流轉與農民收入及農民勞動生產率的關系。學者研究普遍認為，土地流轉可以顯著地促進農民收入的增加。土地流轉是對土地資源的重新配置，可以促進農業生產效率的提高，并增加農民收益。然而，事實上目前我國農村土地流轉規模非常小，土地流轉現象并不普遍。本文將在學者研究的基礎上，重點對影響農村土地流轉的因素進行分析，以期為農村土地流轉順利進行提出可供借鑒的政策建議。

二、 農村土地流轉政策的提出與發展現狀

從新中國成立至今，農村土地經營制度經歷了三個階段：第一個階段1958年開始的人民公社時期，這一時期農業生產活動以生產隊為單位，統一進行組織管理。這一階段土地的所有權、經營權統歸集體所有，勞動成果也由集體統一分配。第二個階段是家庭聯產承包責任制。這一制度的最大特點時農村土地的所有權歸集體所有，而經營權則歸農戶，實現了土地所有權與經營權的分離。改革開放后，這一制度的實施極大地促進了農民從事農業生產的積極性，提高了農業生產效率。家庭聯產承包責任制的確立也在很大程度上增加了農民收入。第三階段即是農村土地流轉制度。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中明確規定“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。實際上，早在2001年的中共中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》就提出了農村土地流轉這一政策。之后，中央發布了關于農村問題的文件和法律法規中都指出了農戶土地流轉問題。

土地流轉實際上是土地使用權的流轉，也就是在確保農民土地承包權不變的前提下，農戶所承包土地的所有權、承包權、經營權三權分置，將農戶擁有的承包土地的經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。土地流轉的方式有轉包、出租、股份合作、互換等方式。我國目前以轉包和出租兩種形式所占比重最高，以2014年數據來說，這一比例達到近80%。就我國土地流轉面積的發展變化來看，2007年土地流轉面積占家庭承包地總面積的比例僅為5.2%，而2014年增加到30.4%。就地區而言，上海市土地流轉面積所占比例最高，江蘇省次之，而西部地區，尤其是西藏土地流轉所占比例則非常低。

中央明確指出發展現代農業，進行農業現代化建設，就要促使農業規模化、產業化經營。而實現農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，則是進行規模化經營的前提條件，土地流轉是進行農業產業化經營的途徑，農村土地流轉使農民將其承包土地的經營權通過租賃等多種方式轉給其他農戶或經濟組織，鼓勵和引導農戶通過轉移土地經營權實現規模化經營，打破農村土地細碎化經營的局面。

三、 農村土地流轉的影響因素分析

上一節本文對我國農村土地經營制度變遷以及目前我國農村土地流轉的基本情況進行了簡要分析。雖然，土地流轉從理論上來說可以有效地增加農民的收入。然而，總體而言，我國農村土地流轉比例仍然較低，農村土地資源利用仍處于較低水平。那么是什么因素影響了農村土地流轉呢，對此一些學者也進行了研究。比如有學者認為缺少農民社會保障是影響農村土地流轉的重要因素（翟輝等，2011；何京蓉等，2010）；也有學者認為農戶的個人特征和家庭特征等是影響土地流轉的因素（韓星煥等，2012；徐美銀，2014）；還有學者認為農戶受教育程度、家庭財富水平也是影響土地流轉的重要因素（韓星煥等，2012；陸益龍，2012；韓菡、鐘甫寧，2011）。

接下來，本文從四個方面對影響土地流轉的因素進行分析：

第一，產權不清晰造成的土地流轉風險及交易成本的上升。科斯提出的產權理論核心認為，一切經濟活動都需要相應的制度安排，明確當事人雙方的權利義務，并通過權利交易達到資源配置或產品收益的最大化。清晰地產權可以克服外部不經濟，降低社會成本。同樣，在土地市場中產權理論也可以得到很好的詮釋。產權的的不穩定性可以提高了土地流轉過程中風險以及并增加交易成本，因此要確保農村土地市場順利運行需要產權制度的穩定與清晰（陳錫文等，2002）。

家庭聯產承包責任制的確立，使得農村土地生產活動由生產隊為單位轉為單個家庭為單位，農戶也隨之取得了土地的承包經營權。在農村土地承包權確立是由村民自治組織（即村委會）為主導進行的，根據村集體擁有土地總量，不同家庭的人口數量，土地質量等等因素來確定每個家庭所承包土地的面積。而每個家庭所分得土地的數量并非固定不變的。這種以村委會主導的“分地”，依照不同情況而定，每年或者每隔幾年重新進行土地分配，這種特點就直接導致了村民所承包土地面積、所處位置等會隨時變動，土地承包經營權不穩定，也就是產權不明確。由于產權的不明晰，一方面對于租出農戶而言，在出租承包土地時就會產生產權安全性顧慮，擔心出租土地被重新分配，而失去土地造成自身的損失。另一方面，對于租入土地的農戶也言，租入土地產權不清晰會造成其所簽訂的土地租種合同由于承包權的轉移而被迫中止，造成侵害和合同糾紛。現有產權制度導致產權不清晰也同樣會產生公平與效率的矛盾（黃少安等，2008）。

第二，信息不對稱導致土地流轉效率低下。在社會政治經濟活動中，由于不同的人對信息了解和掌握情況及途徑的不同，從而產生信息差異，這就造成了在政治談判、市場交易等過程中雙方所處的地位不同、利益失衡。同時，由于信息不對稱也使得在進行經濟活動時，資源配置效率低下。

對于土地流轉市場而言，土地流轉基本上是以家庭為單位，中國農村人口眾多，在這個龐大的市場中，市場流轉信息并不發達。尤其是從中找出相匹配的具有土地租出意愿和租入意愿的交易雙方十分不易。對于一部分想要出租自己承包土地的農戶，由于農村市場中土地流轉的信息不暢通，而難以尋找到適合的需求者。即便找到相應的需求者，也可能由于對土地流轉市場的價格不清楚而以低價出租，從而未能達到自己利益的最大化。然而，對于想要租入土地的需求者而言，也同樣由于信息的缺乏而難以找到合適的出租土地的農戶。而即便是遇到相應的土地供給者，也可能會由于缺乏對土地質量、承包權信息等因素的了解而使自身受到損失。因此，在土地流轉市場中，由于缺乏相應的獲取土地流轉信息的渠道和中介，有出租意愿的農戶無法將土地租種出去，造成土地耕種的浪費甚至撂荒現象；對有租入土地意愿的一方而言，由于無法及時獲得相關信息，也擱淺甚至放棄租種土地，從而導致土地流轉的效率低下。

第三，村民自治組織不當干預導致的尋租行為。對于農村土地流轉，由于土地流轉供求市場的信息不對稱以及產權不明晰，在某些地方村民自治組織（即村委會）就在土地流轉交易中扮演著非常重要的作用，村委會在某種程度上的不當干預會產生尋租行為。首先，村委會在土地流轉市場中的交易中介作用。村委會之所以能夠在土地流轉市場中起到交易中介的作用主要是由于土地供求市場的信息不對稱，許多交易活動的產生需要村干部的幫助和協調，在這一過程中就容易形成村干部通過自身所具備的優勢在土地供求雙方達成租種合約的過程中獲取不當收益，從而減少了土地流轉市場中供求雙方的利益。其次，由于在某些地區土地承包權不確定，村干部在土地流轉過程中為了自身利益而進行不當干預，從而導致流轉合同執行不力，發生糾紛。由于土地流轉中存在信息不對稱、道德風險和信貸配給等問題，村干部會依靠行政手段對土地資源進行重新配置和調整，但是這種手段的效果并不明顯，而且還會產生土地尋租和腐敗現象（李慶海等，2011）。

第四，非農就業市場發育不健全也會影響土地流轉。一般情況下，農民對于農業經營活動有著路徑依賴，但是由于農業收益率相對較低，且隨著農村人口的增加，相對于不變地耕地面積而言產生勞動力過剩現象。土地流轉的主體包括土地轉出者以及土地轉入者，對于轉出者而言，其選擇將土地經營權轉出的前提條件就是非農就業收入高于農業活動收入，所以對于非農就業市場發達的地區，很多農民選擇外出打工增加收入，在這種情況下，土地流轉現象也較為普遍。在非農就業市場較為發達的地區，農業人口向外轉移的規模和頻率較大，并且非農就業收入越大，其耕種土地的機會成本就越大，農民選擇將土地經營權轉出，以獲得租金收入的概率就越高；如果某地區非農就業市場不發達，缺乏有效地將農村勞動力向非農市場轉移的途徑時，農民則以農業收入為主，土地流轉市場發展也相對落后。許恒周，郭玉燕（2011）從非農收入角度研究了農村土地流轉問題，并認為農民的非農收入能夠影響土地流轉。所以，對于農戶而言，如果該地區非農就業途徑較多，或非農就業市場較為發達的話，其將土地經營權進行流轉的意愿越強烈，該地區土地流轉規模也就越大。

四、 政策啟示

本文從產權理論、信息不對稱、行政干預以及非農就業市場的發展等幾方面對阻礙土地流轉的因素進行了分析。接下來，本文將針對影響土地流轉的這幾個因素提出相應的建議，以期農村土地流轉市場順利和健康運轉。

第一，健全和完善相關的法律法規及制度安排，促進農村土地流轉。產權不清晰會造成土地流轉風險及交易成本的上升，所以在推進農村土地流轉進程中要制定專門法律法規并完善相關制度，明確界定農村土地的產權關系，這包括對農民承包土地的確權以及明確土地流轉的產權關系等。新一輪農村土地承包經營權確權登記工作正在進行中，該項工作2017年全部完成。付江濤等（2016）通過對江蘇省三縣實地調查，實證分析了新一輪農村承辦地確權登記頒證對農村土地流轉的影響。他們認為從農戶轉出土地看，農村承包土地確權登記頒證能夠顯著促進農地流轉。此外，在制定相關法律法規及制度后，同時也要加強宣傳教育活動，農戶對農地產權的認知程度能顯著地影響土地流轉的進行（晉洪濤，2011）。

第二，構建土地流轉的交易平臺，完善土地流轉市場的信息溝通渠道。土地流轉的交易平臺可以建立土地產權交易所，比如2008年成都成立了第一家產權交易所；也可以建立互聯網信息平臺，通過查看網絡平臺上公布的土地流轉的最新信息，了解各地區土地的供求情況。土地流轉信息平臺的建立可以有效地為廣大農戶和經濟組織提供更為全面和豐富的土地流轉信息，減少土地流轉的交易費用，在一定程度上減少土地流轉市場信息不對稱，促進農村土地流轉供給與需求信息的交流，充分發揮市場的價格形成機制作用，促進土地資源的有效配置，激勵農民積極進行土地流轉。

第三，積極推動地區非農就業市場的發展。非農就業市場的發育程度能夠影響土地流轉的進行，所以促進土地流轉必須以發展非農就業市場為前提。發展非農就業市場，一方面要走出去，這就是說將農村一部分剩余勞動力轉移到城市中，使農村轉移人口在城市中獲得更多的就業機會。這就需要不斷促進我國區域經濟的發展，大力發展服務業和其他產業，大力推動城鎮化進程，創造更多的非農就業途徑。另一方面也要引進來，這可以將城市的一些就業機會引入到農村來，在農村設立企業和工廠，通過對農民的短期培訓，招聘農民進行非農生產活動；還可以積極引進優秀的大學生回鄉創業，帶動更多的非農就業機會，提高農民的非農收入；此外，還可以培養新型職業農民，讓不愿離開土地的農民在規模化、專業化的農業合作組織中進行農業生產，這樣不僅可以獲得土地租金和勞動收入，還可以消除農民將土地流轉出去之后，部分農民擔心失去土地不安全心理。

第四，加強農民的教育培訓工作，提高農民的教育文化水平。首先，就轉出土地的農民而言，其收入來源的絕大部分來自非農就業。通過對農民進行教育培訓可以提升其非農技能，拓展非農就業渠道，增強競爭力，從而提高其非農就業的機會和收入。一方面可以通過加強正規教育的培養，提升農村教育條件并加大農村教育資金的投入，使得農村學生擁有與城市學生公平的教育機會和升學機會；另一方面加強農民職業技能培訓，通過培訓獲得非農就業的渠道和專業技術。其次，對轉入土地的農戶而言，定期對其進行農業技能的培訓，加強經營管理知識教育，掌握農業發展的新技術，對農業生產工作進行科學化、專業化的管理，提高農業生產效率。

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作者簡介：張美嶺（1987-），女，漢族，河北省石家莊人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為中國經濟問題。

收稿日期：2016-06-21。