我國城市住房租賃制度包容性完善研究

摘要：文章從我國城市住房租賃制度包容性完善的分析入手，提出將“居業聯動”理念下的住房租賃登記備案制度作為我國城市住房租賃制度包容性完善的突破口。然后，在回顧我國住房租賃登記備案制度變遷過程的基礎上分析其主要目標的演進主線，厘清了目前我國住房租賃登記備案制度的主要目標選擇。最后，在包容性完善我國城市住房租賃制度的分析框架之下，設計了住房租賃登記備案制度的操作要點和實施路徑。

關鍵詞：住房租賃；登記備案；農業轉移人口

2015年1月6日，住房和城鄉建設部印發的《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》（建房[2015]4號）指出了培育和發展住房租賃市場的重大意義，并明確提出用三年時間基本形成渠道多元、總量平衡、結構合理、服務規范、制度健全的住房租賃市場。可見，國家對住房租賃市場建設的重視和決心已經達到了空前程度。住房租賃是住房交易的基本方式，登記是物權變動領域的公示公信方法，有利于維護交易安全（李朝暉，2008），應當著力保護住房使用權、強調住房租賃權的物權屬性（楊宏云等，2010），完善住房租賃登記備案制度。然而，2014年12月22日發布的《不動產登記暫行條例》（國務院656號令）規定的辦理登記的不動產權利卻沒有明確提到住房使用權。那么，我國住房租賃登記備案制度建設狀況如何？在目前我國積極推進新型城鎮化、加快培育和發展住房租賃市場的背景下，農業轉移人口的住房租賃登記有著怎樣的意義？如何尋求住房租賃制度促進城市包容性增長的重要抓手？本文首先從我國城市住房租賃制度包容性完善的分析入手，提出將“居業聯動”理念下的住房租賃登記備案制度作為我國城市住房租賃制度的包容性完善突破口。然后，在回顧我國住房租賃登記備案制度變遷過程的基礎上分析其主要目標的演進主線，厘清了目前我國住房租賃登記備案制度的主要目標選擇。最后，在包容性完善我國城市住房租賃制度的分析框架之下，設計了住房租賃登記備案制度的操作要點和實施路徑。

一、 我國城市住房租賃制度的包容性完善分析

1. 住房是農業轉移人口市民化的關鍵。城鄉結構是處于城市化快速發展時期國家最大的結構問題（華生，2012）。在我國傳統城市化的過程中，城鄉二元住房制度在提供經濟空間的同時，也造成了社會成本的積累，基于住房為焦點的制度約束日益突出（申明銳，2011）。我國城市化的主要問題在于勞動力城鎮化與消費者城鎮化不一致，而高成本住房制度（房價、房租偏高）是造成這種不一致的重要原因（宋立，2014）。然而，房價上漲內生于城市化過程；在存在收入差距的情況下，若沒有政府的必要干預，房價的上漲不可避免（劉維奇，2016）。十八屆三中全會指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。十八大報告提出，要有序推進農業轉移人口市民化。在目前我國城市化加速發展的時期，住房是農業轉移人口市民化的關鍵，農業轉移人口的住房問題值得引起足夠的重視。

2. 租賃住房對農業轉移人口市民化意義重大。我國正值經濟社會的轉型時期，經歷由計劃經濟向市場經濟、由農村社會為主向城市社會為主的雙重轉變。我國在取得經濟高速發展三十年巨大成就的同時，也積累了一定程度的社會問題。在住房領域中，這些經濟社會問題集中表現為住房消費不平等、中低收入群體住房困難和流動人口住房問題突出（劉寶香等，2015）。其中，由于農業轉移人口尚未真正融入城市社會而呈現出明顯的流動性，給農業轉移人口的市民化帶來了巨大壓力。住房租賃的消費形式，與目前我國農業轉移人口的流動性、大多數處于中低收入水平極為吻和。因此，完善住房租賃制度、發展住房租賃市場對于農業轉移人口市民化意義重大。近年來，我國農業轉移人口的住房選擇主要是受雇企業提供和住房租賃兩種形式，受雇企業提供住宿包括單位宿舍、工地工棚和生產經營場所等幾種形式。2008年～2014年，由受雇企業提供住宿的比例高達45%以上，租賃住房的比例在33%以上。另外，學者研究發現，農業轉移人口的擇居行為出現分化，家庭式居住需求呈增加趨勢（張秋梅，2015）。與企業提供住宿的形式比較，住房租賃能較好地滿足農業轉移人口的家庭居住需要。租賃住房已經成為解決農業轉移人口住房問題的重要形式（游振宇，2015）。

3. “居業聯動”理念下的住房租賃登記備案制度：城市住房租賃制度的包容性完善。Donnison和Ungerson認為大多數的住房問題涉及失業、貧困和不平等（Donnison等，1982）。哈耶克認為，住房問題是貧困問題的一部分，只有收入的普遍提高才能逐步解決住房問題（哈耶克，1977）。顯然，住房問題的緩解可以通過社會保障和經濟發展實現（張清勇，2008）。因此，“居業聯動”理念對住房問題的解決有重要意義。在“居業聯動”理念之下，將住房問題和就業（收入）問題相結合，綜合考慮、統籌解決農業轉移人口的住房、就業（收入）以及與其相關的就業培訓、子女教育、社會保障等問題，將是城鄉二元住房制度背景下解決農業轉移人口住房問題的一個可能的突破路徑。住房租賃登記備案制度的社會管理功能有利于農業轉移人口生活狀況的摸底、管理和服務工作，以此作為住房租賃制度服務于農業轉移人口市民化、實現城市包容性增長的著眼點和抓手有一定的現實性。

二、 我國住房租賃登記備案制度變遷過程及主要目標演進

新制度經濟學代表人物諾斯認為，正式規則、非正式約束以及它們的實施特征共同構成了制度。有關住房租賃登記備案的政策法規及其實施構成了住房租賃登記備案制度的重要內容。在我國經濟社會雙重轉型的過程中，為了較好地把握和落實住房租賃登記備案制度的主要目標、促進我國城市住房租賃制度的包容性完善，有必要對我國住房租賃登記備案制度的變遷過程和目標演進加以梳理。

1. 我國住房租賃登記備案的制度變遷過程。住房租賃登記備案制度變遷過程的回顧和梳理，可以為尋求該項制度設計主要目標演進的主線提供證據。早在1983年12月7日，為了更好地規范城市房地產市場、促進房地產市場健康發展，國務院發布了《城市私有房屋管理條例》（國務院516號令），要求租賃城市私有房屋的當事人必須簽訂書面租賃合同并在房屋所在地報房管部門備案。這標志著我國城市住房租賃登記備案制度的萌芽。1994年，《城市房地產管理法》出臺并重申了住房租賃登記備案事項。1995年，《城市房屋租賃管理辦法》出臺，正式規定我國城市實行房屋租賃登記備案制度，標志著我國城市住房租賃登記備案制度的正式實施。2007年，新修訂的《城市房地產管理法》進一步延續了城市住房租賃登記制度。同年，《物權法》出臺并規定“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅經依法登記發生效力；未經登記不發生效力”。2008年1月15日，由于《物權法》、新修訂的《城市房地產管理法》、以及2001年國務院發布的《城市房屋拆遷管理條例》的代替，《國務院關于廢止部分行政法規的決定》宣布廢止《城市私有房屋管理條例》。2011年，新的《商品房屋租賃管理辦法》進一步細化了住房租賃登記備案的信息化管理要求。2014年12月22日，《不動產登記暫行條例》出臺并規定實行不動產統一登記制度以及辦理登記的不動產權利范圍，但在其中并沒有明確提到住房使用權，只是同時規定包括“法律規定需要登記的其他不動產權利”。2015年1月6日，住房和城鄉建設部印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》（建房[2015]4號），進一步強調了住房租賃登記備案的信息化管理和方便群眾的主旨取向。可見，伴隨著住房租賃市場的萌芽和發展，我國住房租賃登記備案制度得以建立和不斷完善，并呈現出社會化、信息化和網絡化趨勢。但是，由于多年以來我國住房制度市場化改革過程中“重城市輕農村”、“重買賣輕租賃”傾向的影響，我國城市住房租賃市場及制度建設滯后，住房租賃登記備案制度尚有較大的完善和突破空間。

2. 我國住房租賃登記備案的目標演進主線。我國住房租賃登記備案的制度變遷過程伴隨著住房租賃登記備案主要目標的演進。行政審批（或行政許可）、行政征收、公示公信和便于掌握相關情況是登記備案制度設定的常見目標（李朝暉，2008）。從我國住房租賃登記備案政策法規（正式規則）的目標設定及實踐過程中的主要目標取向來看，經歷了行政審批（或行政許可）、行政征收、公示公信和便于掌握相關情況（并服務群眾）等多種目標依次變化和復合目標選擇的過程，同時體現出從行政管理到行政服務、從管理部門主導到服務對象主導、從財產管理到服務社會、從以物為主到以人為本的轉變主線。目前，我國住房租賃登記備案制度的主要目標已經從傳統環境下的行政審批（或行政許可）和行政征收為主的行政管理目標，轉變為公示公信和便于政府掌握相關情況（并服務群眾）的社會服務目標。在這樣的主要目標選擇前提下，我國住房租賃登記備案制度將如何服務于住房和房地產業的發展、經濟和社會的轉型？我國住房租賃登記備案制度在新的環境之下將如何實現其主要目標？其操作要點和實施路徑應該如何設計？這是在厘清主要目標選擇之后，完善我國住房租賃登記備案制度迫切需要回答的問題。

三、 我國住房租賃登記備案制度的操作要點和實施路徑設計

住房租賃登記備案選擇社會服務目標，以公示公信和便于掌握相關情況（并服務群眾）為主，順應了目前我國經濟社會轉型、政府大力發展住房租賃市場的趨勢和背景，體現了我國住房租制度的包容性完善，而在此目標選擇前提之下的租賃登記備案操作要點和實施路徑設計卻尤為重要。

1. 我國住房租賃登記備案制度的操作要點設計。現階段，在國家大力推進新型城鎮化以及大力發展住房租賃市場的背景之下，我國住房租賃登記備案制度的操作要點可以歸納為“一個中心、三個基本點”。其中，“一個中心”是指以住房使用權為中心，“三個基本點”是指就業培訓、子女教育以及社會保障三個方面。首先，住房租賃登記備案應以住房使用權為中心。從我國住房租賃登記備案政策文件的表述和實踐來看，登記備案工作主要指向的主要是租賃合同，提出的要求也主要是對租賃合同進行登記備案。但是，未經登記備案的住房租賃合同就無效嗎？其實不然，因為租賃住房不登記卻實施的情況非常普遍。但是，以住房使用權為中心，可以提高當事人登記備案的積極性，進而有利于使登記備案工作落到實處。比如，承租人為了追求以住房使用權為中心的權利實現和住房使用保障，必然積極進行住房租賃登記。這與以住房租賃合同為中心、卻住房租賃合同不以是否登記為生效條件的登記備案有著本質和效果的區別。其次，住房租賃登記備案應和就業培訓、子女教育以及社會保障三個方面密切聯系起來。如前所述，堅持“居業聯動”理念，將住房問題和就業（收入）問題結合起來，綜合考慮、統籌解決農業轉移人口的住房、就業（收入）以及與其相關的就業培訓、子女教育、社會保障等問題，將是城鄉二元住房制度背景下解決農業轉移人口住房問題的一個可能的突破路徑。因此，選擇住房租賃登記備案制度與就業培訓、子女教育以及社會保障三個方面管理和服務工作的銜接，可以促進住房租賃登記備案工作的順利開展，并服務于農業轉移人口的城市融入，也體現了城市住房租賃制度的包容性完善。

2. 我國住房租賃登記備案制度的實施路徑設計。

首先，以住房使用權為中心進行住房租賃登記備案，可以根據具體政策形式從出租人和承租人兩個方面（即住房使用權的供求雙方）設計實施路徑。比如，在出租人補貼政策背景之下出租人的登記備案積極性比較高，而在承租人補貼政策背景之下承租人的登記備案積極性比較高。其中，補貼出租人既扶持了業主、增加有效供給，又有利于加強住房租賃市場的供給管理。而補貼承租人也是發展和完善住房租賃市場的重要舉措。又如，將房屋租賃登記備案作為就業培訓、子女教育和社會保障等援助程序的基礎和前提，承租人的積極性將會大大提高，有利于政府農業轉移人口管理和服務工作的順利開展。

其次，將住房租賃登記備案與就業培訓、子女教育和社會保障相結合設計實施路徑。住房租賃登記備案與就業培訓相結合，可以選擇從經費提供、渠道選擇等方面設計實施路徑。就培訓經費提供而言，學者研究表明，與政府付費、社會培訓的方式相比，政府付費、企業培訓的方式更有效，因而政府應做的是“出錢買培訓”而不是“出錢搞培訓”（楊修娜等，2015）。可見，政府是農業轉移人口培訓費用的重要來源，并且政府通過社會直接培訓的效果不如借助企業間接提供培訓有效。然而，政府到底應該提供多少費用用于農業轉移人口培訓？如果對農業轉移人口待培訓人數和培訓費標準有了掌握，這個測算倒不難實現。住房租賃登記備案就可以為這方面的研究和決策提供基礎數據。住房租賃登記備案與子女教育結合，主要是各個教育階段適齡子女狀況和扶助需求的掌握。可以借助住房租賃登記備案的時機和環節，切實掌握農業轉移人口家庭子女教育方面需要扶持和幫助的基礎數據。通過義務教育的覆蓋、較高階段教育的扶持和高等教育階段的特殊幫助，可以切實幫助農業轉移人口家庭子女接受教育甚至城市落戶就業，保障其接受教育機會的均等、防止貧困問題的代際傳遞、提供貧困家庭子女向上社會流動的通道（華生，2013）。同樣，住房租賃登記備案與與社會保障結合，便于掌握農業轉移人口接受社會保障服務的具體進展和相關信息。

四、 結論

租賃住房是農業轉移人口長久性、家庭化遷移過程中的重要住房選擇形式。“居業聯動”理念下的住房租賃登記備案制度，體現了城市住房租賃制度的包容性完善方向。在我國住房租賃登記備案制度變遷過程中，伴隨著登記備案主要目標的演進，經歷了行政審批（或行政許可）、行政征收、公示公信和便于掌握相關情況（并服務群眾）等多種目標依次變化和復合目標選擇的過程，體現出從行政管理到行政服務、從管理部門主導到服務對象主導、從財產管理到服務社會、從以物為主到以人為本的轉變主線。

現階段，在國家大力推進新型城鎮化以及大力發展住房租賃市場的背景之下，我國住房租賃登記備案制度的操作要點可以設計為“一個中心、三個基本點”。其中，“一個中心”是指以住房使用權為中心。“三個基本點”是指就業培訓、子女教育以及社會保障三個方面。我國住房租賃登記備案制度的實施路徑設計則應注意：其一，根據具體政策形式從出租人和承租人兩個方面考慮。其二，將住房租賃登記備案與就業培訓、子女教育和社會保障相結合。

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作者簡介：劉寶香（1977-），女，漢族，山西省鄉寧縣人，山西財經大學公共管理學院講師，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為房地產經濟、城市經濟。

收稿日期：2016-06-22。