農村五保供養存在的問題與對策分析

摘 要：我國的農村五保供養制度是一項綜合性的社會救助制度，有特定的制度理念和發展歷程。在構建社會主義和諧社會的大背景下，我國各級政府高度重視農村五保供養問題，取得了很大成績。然而我國農村五保供養仍面臨著一些問題，通過分析其原因，進而提出應對之策，完善我國五保供養制度。

關鍵詞：農村；五保供養；制度；敬老院

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160432134

《農村五保供養工作條例》中規定：五保供養是指在農村社會中無經濟能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、撫養義務人，或者其法定贍養、撫養、撫養義務人無贍養、撫養、撫養能力的老年人、殘疾人或者年滿16周歲的未成年人在吃、穿、住、醫、葬等方面給予生活照顧和物質幫助的一項農村社會救助制度。在中國農村社會救助制度中，五保供養被認為是唯一具有相對連續性的農村社會救助項目[1]。五保老人的社會保障工作的好壞，不但關系著五保群體自身的幸福安康，也關系到我國新農村建設的成敗。

1 目前我國農村五保供養中存在的問題

2006年頒布的新的《農村五保供養條例》，將五保供養正式納入國家救助體系，廣大的農村五保供養對象進入了公共財政的保障范疇。但是，五保供養制度在實際運行中依然存在很多問題。主要表現在以下幾個方面：

1.1 農村五保供養標準普遍偏低

《農村五保供養條例》中規定：五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據本地居民平均生活水平的提高而適時調整。其中“當地村民的平均生活水平”的標準很模糊，每次對《農村“五保”供養條例》的修訂，都沒有作詳細說明，也沒有列出可供參考的實際操作標準。因此，由于當地居民平均消費支出水平的指標與其內涵較為接近，所以把當地居民平均消費支出水平當作衡量五保供養制度是否達到保障水平的現實依據。2008～2012年農民家庭平均消費支出占純收入比重超過74﹪。這就意味著如果五保供養資金籌資到位，則歷年人均供養水平應不低于當年農民純收入的74﹪。2008～2012年每位五保對象每年可獲取的供養資金由4760.6元增加到7916.6元，分散供養對象在供養水平最高的年份，折合為農村家庭平均消費支出的相應比例也不過50﹪，不及制度規定水平的50%；即便是資金籌集水平較高的集中供養形式，五保戶遠不能獲得同當地村民平均生活水平持平所需的資金支持。[2]由這些數據可以看出，目前的供養標準離“五保供養標準不得低于當地農民的平均生活水平”的目標仍有很大差距。

1.2 五保供養福利機構出現建設與管理不協調現象

改善民生是五保供養福利機構建設的最重要目標。民政部的“霞光計劃”及各級政府對五保供養福利機構的建設進行了補助和投入，全國各地掀起敬老院醫療、發改、供電、電信等部門建設的熱潮，為農村最困難的社會群體營造舒適、優美的生活環境。然而，隨著大量老人的入住，敬老院管理方面的問題逐漸顯現出來了。按照五保條例規定，服務人員與集中供養的對象比例應高于1：15，但在多數地區難以達到這一標準。其中最主要的原因是管理和服務人員的工資待遇難以落實。撇開養老、醫療保障問題，當前不少敬老院管理人員工資大部分在400～500元，少數地方甚至不能足額發放[3]。這直接影響了敬老院管理人員隊伍的穩定和工作熱情。

1.3 五保對象缺少精神關懷

五保對象具有年老、體弱、多病、傷殘等基本特征，社交面較窄，交往對象少，頻率較低。五保老人親情缺失，心理上遇到的問題難以及時疏導并得到安慰；社會資本儲量缺乏，并處于“減量”的過程，因為五保老人本身就是社會上最需救助的人群，根本沒有“閑錢”來維護正常的人情聯絡，使得他們的社會地位越來越被“邊緣化”；五保老人休閑娛樂活動單調、乏味，集中供養的五保老人休閑娛樂活動相對來說會多一些，因為居住比較集中，在一起生活也比較有共同的語言與習慣。而居住比較分散的五保老人，一起休閑娛樂的活動就相當乏味，造成很多老人有孤獨感和恐懼感。研究表明，老年人在基本物質需求滿足之后，如果其精神需求得不到社會的關懷、關心和有效滿足，他們的精神生活就可能陷入無序狀態，消極、負面甚至反動的東西可能會有機可乘[4]。

2 農村五保供養中存在問題的原因

由于歷史背景和政策導向等多方面的原因，農村五保供養存在以上問題的原因十分復雜，主要原因大概包括以下幾個方面：

2.1 五保供養制度的財政政策落實不規范

五保供養是一項社會公益性的政策保障制度，從國家層面上建立了五保供養的政策框架，需要多級政府的共同投入，尤其是地方政府需發揮重要作用。由于國家政策引導，一些地方政府過于注重經濟增長，重視GDP的增長指數，把財政資金投入到可以明顯看得到政績的工程上面，并沒有對當地的社會保障的財政投入實現規范化。在經濟欠發達地區，農村五保供養的財政投入較少，甚至被挪用，供養機構的建設停滯不前，五保對象的日常生活十分困難。

2.2 農村集體意識及功能嚴重弱化

隨著改革開放的不斷深入，農村同樣受到市場經濟的沖擊，人們的道德逐漸下降。在利益面前，大多數人都過分關注個人利益，而忽視集體利益和他人利益。經濟支持在五保工作中雖然至關重要，但精神關懷也不可短缺。由于政府難以準確定位與支付五保對象的需求及日常服務成本。因而，這一重任就落到了在空間與了解五保對象更近的農村集體上了。實行土地制度改革后，集體組織迅速癱瘓，我國一些農村地區的集體經濟短缺，甚至呈現負債狀態，失去了基本的經濟供養基礎。而且，稅改后，村委會作為自治組織所發揮會的管理功能與影響力也下降。因而，農村集體在經濟基礎和行為動力的雙重弱化下，很難發揮其基本的日常輔助作用。

2.3 農村社會組織功能缺失

根據我國農村五保工作的實際情況而言，不僅需要國家的大力支持，而且需要各級政府、鄉村集體、各種社會組織的共同努力。當前農村社會組織功能的作用并沒有發揮出來。相比較而言，經濟發達的農村地區，社會組織功能發揮較好。但大多也是地方政府組建的民間組織，承載的是地方政府的管理理念，社會各界參與主體的積極性并沒有被激發出來。中西部的農村地區，社會組織功能基本處于空白狀態，其中最主要的原因是農村居民的集體意識削弱，凝集力逐步趨于瓦解，民間組織逐漸失去了鄉土基礎。

3 完善農村五保供養政策的建議

通過上述對農村五保供養存在的問題與原因分析，明確了五保對象是最需要關懷和幫助的社會群體。尤其在構建社會主義和諧社會的今天，將農村五保對象納入社會保障體系是十分必要和迫切的。對此提出以下幾點建議：

3.1 合理加強政府資金投入，優化各種融資渠道

目前我國農村五保供養水平普遍偏低，因此，要明確條例中五保標準“不低于本地居民的平均生活水平”的模糊界限，制定相關的政策與監督體制，來保障各級政府對農村五保供養的資金投入與分配，使五保供養資金得到確保。除了加大政府財政投入外，社會各界也應該共同參與，為五保老人的養老奉獻自己的一份力量。比如，各個省份可以借鑒廣西五保村的建設經驗，發行五保專項福利彩票，建立五保公益資金，從而擴大財政增長渠道，來緩解財政壓力。

3.2 樹立正確的工作理念，增強敬老院管理力度

在實際五保工作中，要樹立正確的工作理念，不能過分注重高的集中供養率。當前農村五保供養工作的目標應該是實現應保盡保下的愿進愿出，即是否入住養老院進行集中供養。取決于老人的自主選擇和身體健康狀況[5]。地方政府也應該做好配套設施建設，提高養老院基本設施建設水平。同時，更需加強敬老院內部的管理工作，妥善處理好院內管理人員的基本工資和社會保障、福利問題。要組建一批甘于吃苦、勇于奉獻、熱情友愛的管理服務團隊，來關懷和照顧老人們的基本生活，融入到老人們的生活中，切實給老人們精神上的慰藉與幫助，讓敬老院有家一般的氛圍。

3.3 提高村民思想道德素質，積極鼓勵社會共同參與

在社會主義市場經濟的影響之下，農民經濟收入提高的同時，也給人們的思想帶來嚴重的沖擊。農民的思想道德素質下降，集體意識淡薄，過分追求自己的個人利益和眼前利益，村民之間的互助意識削弱。在這樣的環境中，五保供養工作的順利開展嚴重受限。五保供養是一種社會救助形式，社會救助不僅是社會成員間的相互關心，而且需要社會成員間自愿的互幫互助，需要全體社會成員的共同參與。社會救助形式是否合理，制度體系是否完善，水平的高低直接影響著全體社會成員的積極參與程度。因此，在構建社會主義和諧社會的大背景下，重視經濟飛速發展的同時，也必須重視精神文明建設，要不斷發展農村教育、弘揚社會主義核心價值觀。提高廣大農民群眾的思想道德素質和科學文化水平，積極倡導全體社會成員的共同參與。這樣既可以保障五保供養制度實施的有效性，也可以完善整個社會救助制度，還可以提升整個社會的文明程度。

3.4 加大農村社區建設力度，提升服務質量

農村五保對象往往都是年老體弱者，他們抵抗外部的風險能力和生活的自理能力極低。因而，不僅要給予他們物質上的救助，而且應當給予他們適當的生活照料和精神慰藉。然而，目前我國農村社區建設十分滯后，相關的專業性服務能力低下，要不斷加強農村社區的建設，協調好各種人力、物力和財力資源，發揮好其對五保對象的積極作用。在提升服務質量方面，要促進農村五保老人的自我組織，自我服務，自我娛樂的積極性；要合理利用好全國各地的青年志愿者資源，鼓勵專業的社會工作人員和民間組織深入農村，進行深入調查和慰問，為老人提供適當的服務。

參考文獻

[1] 高鑒國，黃智雄.中國農村五保救助制度的特征[J].社會科學，2008（6）.

[2] 吳連霞.“五保”供養制度的對出路徑及策略選擇[J].經濟縱橫，2014（8）.

[3] 李春根，賴志杰.新時期我國農村五保供養制度存在的問題與完善對策[J].山東財政學院學報（雙月刊），2008（2）.

[4] 苗艷梅.中國五保供養制度的創新與拓展：基于供養對象需求視角的研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

作者簡介：張婧（1991-），女，山西陽泉人，武漢輕工大學2014級碩士研究生，研究方向：思想政治教育。