國有資產監(jiān)管的法經濟學分析

【摘 要】在國企改制過程中，國有資產流失已經引起社會的普遍關注。造成此現(xiàn)象的原因很繁雜，但其中最普遍而重要的原因就是內部人控制。內部人控制不僅關涉到國有資產的經營管理，而且關涉到國有企業(yè)未來改革與發(fā)展的方向。從法經濟學的角度去重新審視內部人控制的產生原因，進而提出解決內部人控制的可行性方法，能夠從經濟和法律上兩個視角更有效地規(guī)范國有企業(yè)的公司治理，強化國有資產的監(jiān)管。

【關鍵詞】國有資產；內部人控制；監(jiān)管；法經濟學

一、國有資產監(jiān)管與反內部人控制的關系

伴隨現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展，國家逐步將國有資產投放進股份有限公司進行資產增值，并在一定程度上承擔政府干預市場經濟的機能，但近些年來國有資產的大量流失也引起了社會和學界的廣泛關注。顧功耘教授認為主要是“我國國有資產流失的根本原因在于我國國家財產所有權不能被清晰界定”1，趙一錦等教授認為“國有資產所有權的主體缺位是形成‘國有資產人人有份，國有資產流失無人負責的首要原因”。2還有學者認為我國國有資產容易流失的原因可以被解釋為國有資產管理法律體系存在漏洞，也可以歸咎于國有資產出資人不到位和對國有企業(yè)缺乏有效監(jiān)督”，歸根究底就是內部人控制。內部人控制是伴隨著股份有限公司而形成的一種現(xiàn)象，從理論上來說，各類經濟主體都可能會產生這種現(xiàn)象，然而我國“內部人控制”最為嚴重的領域是國有企業(yè)。國有資產經營層和政府工作人員利用公司資源和信息牟取私利，侵害公司出資人權利的“內部人控制”現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，甚至成為了國有資產流失的根源。因此反內部人控制是進行國有資產監(jiān)管最基本、最有效的法律手段。

日本的青木昌彥等認為內部人控制是轉軌過程中的一種潛在現(xiàn)象，是一種內生的趨勢。楊文教授提出內部人控制是指掌握公司內部資源和信息的人和組織，利用該資源和信息進行牟取私利的行為。3在國有企業(yè)中，國有資產的控制權、監(jiān)督權等職權都掌握在公司的部分管理者即內部人手中，國資委很難對其決策行為進行有效的監(jiān)管。對于國有企業(yè)來說這就意味著國有資產的流失，內部人控制問題的存在就是影響國有資產目標實現(xiàn)的最大阻礙因素。一旦國家利益與管理者利益產生了沖突，由于權利過分集中于部分管理者，國有資產勢必會收到一定程度的損害。本文將通過法經濟學視角對內部人控制的形成原因以及反內部人控制機制進行分析，規(guī)范國有資產的監(jiān)督管理機制。

二、內部人控制形成動因

內部人控制對于一個公司而言并不一定就是弊端，如果運用得當可以提高企業(yè)的經營效率。但是目前大多數(shù)情況都顯示內部人控制很容易失控，從而產生很多問題，對公司的危害十分嚴重。不同經營性質的企業(yè)產生內部人控制的成因都不盡相同，在國有資產監(jiān)管問題上則以國有企業(yè)為例進行探討。國有資產存在著所有和占用、經營相分離的現(xiàn)象，這和現(xiàn)代公司制企業(yè)中存在的所有和經營分離的現(xiàn)象頗為相似，這種委托代理關系中的兩者之間就可能產生激勵不相容和信息不對稱問題，如果企業(yè)經營過程中出現(xiàn)問題，所有者和經營者權利與職責也不對等，由此就會產生內部人控制問題4。歸納而言，內部人控制的形成動因主要有三點：一是國有資產產權主體缺位；二是經濟人假設；三是委托代理機制。

（一） 國有資產產權主體缺位

目前國有資產產權主體缺位問題主要有三種表現(xiàn)形式：一是政府的社會公共管理職能與所有者職能沒有真正分開；二是政府部門多頭管理；三是企業(yè)國有資產經營責任不落實。企業(yè)出資人職能由多個部門分割行使，許多政府部門都代表國家行使國有資產所有權，然而實際上并沒有人真正對國有資產承擔責任，無法形成真正的國有資產出資人制度，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調和組織實施。而由于國有資產所有者代表的虛擬性也不能形成責權利對稱的約束激勵機制，難以對國有資產行使有效的監(jiān)督管理。而且市場經濟要求政企能夠分開，因此政府也不可能直接參與國有產權交易，最終代表全民參與產權交易的必然是國有企業(yè)的管理層。5而企業(yè)的負責人既是經營者，也具有部分出資人的權利，從而就形成了內部人控制，國有資產經營責任難以落實。這種國有資產產權主體缺位導致國有企業(yè)的管理層的權利義務不明確，產權的不清晰造成效益低下，資源配置無效，并產生了一些獨立于市場體系之外、不受市場規(guī)則約束的外部效應。6

（二） 經濟人假設

“經濟人”概念來自亞當·斯密的《國富論》，他認為人的思考和行為都是目標理性的，唯一地試圖獲得的經濟好處就是物質性補償?shù)淖畲蠡＝洕嗽谧非罄孀畲蠡倪^程中，常常與社會利益發(fā)生沖突，而經濟人的本性也使得他完全可能為了自己的私利而不顧他人利益和社會利益。”7經濟人行為假設一直都是公司治理問題的基本前提，國有企業(yè)也不例外。在普通的企業(yè)中，經濟人假設解釋了自然人股東在企業(yè)經營中監(jiān)督和激勵經營者的動力來源，然而所有者為“國家及全體人民”的國有企業(yè)在經濟人假設理論中會產生截然相反的情形。

趙旭東教授認為內部人控制問題的產生原因中有一點就是代理人是一個具有獨立利益和行為目標的經濟人，他的行為目標與委托人的利益目標不可能完全一致。代理人作為經濟人在代理過程中，其行為存在著機會主義傾向，可能會偏離委托人的要求8。在國有資產的監(jiān)督管理中就意味著政府官員在充當股東時與真正投資者的行為是不一致的，他們是追求個人效用最大化的經濟人。尤其是政府對企業(yè)在產權上控制很弱的情形下，使得內部人控制更加容易便捷。他們本身擁有和被賦予了過多的權利，經濟人自利的天性有可能導致他們與經營者合謀侵蝕國有財產，因此他們的經濟人天性不僅不能保證國有資產的增值，甚至在權力尋租的巨大誘惑下事實上成為國有資產流失的源泉。

（三） 委托代理機制

我國的國有資產經營管理模式是國家統(tǒng)一所有、政府分級管理、國有企業(yè)自主經營。國有資產所有者缺位，必然導致現(xiàn)行特殊的“委托—代理”制，從而導致內部人控制現(xiàn)象的產生。全國人民代表大會將國有資產委托于國務院監(jiān)管，國務院又將其委托給各級政府進行管理。政府作為國有資產所有者代表的委托人同一般代理人一樣地存在機會主義動機，而行政任命的董事長或董事長兼總經理成為內部人，他們同任命者存在激勵不能兼容的利益沖突，這就提供了內部人控制的前提。國有企業(yè)中國有財產產權全民所有形成的委托代理關系鏈層次較多，包括全體人民與國家間的委托代理關系、國家與政府間的委托代理關系、政府與企業(yè)間的委托代理關系、企業(yè)法人與經理人員間的委托代理關系，關系復雜，鏈條過長，造成在每一級鏈條上，國有產權都被弱化和稀釋，最終導致國企實質上的所有者缺位，所有權對經理層的約束功能難以奏效。

企業(yè)自身無法合理消除內部人控制現(xiàn)象，而政府在信息掌握上也處于劣勢，雙方嚴重存在著信息不對稱的現(xiàn)象，而且這種內部人牟利行為又十分隱蔽，監(jiān)督者很難及時發(fā)現(xiàn)。另一方面政府的業(yè)績并不與企業(yè)效益掛鉤，缺乏對企業(yè)進行有效監(jiān)督的動力。國家所有者的監(jiān)督職能乏力，對于經營者違背所有者利益的行為不能及時發(fā)現(xiàn)并予以糾正，因此國有資產難以得到合理的配置，國家及全民人民承擔了由此產生的代理成本。

三、反內部人控制機制

目前在國有企業(yè)中常見的反內部人控制方式就是國務院及國資委向國有企業(yè)委派公職人員，但是這在一定程度上造成了對國有企業(yè)的干預，這種外部影響力對于國有資產的正常運用是不利的。從經濟的角度上，激勵與約束機制，完善國企出資人制度能夠降低國有資產的監(jiān)管成本，而完善法律體系能夠加重違法者的違法成本，因此將三個方面相互結合就可以有效地進行反內部人控制。

（一） 激勵與約束機制

通過發(fā)揮市場競爭機制的優(yōu)勝劣汰作用來約束和市場主體，可以規(guī)范內部人的行為，達到外部市場對公司內部人的監(jiān)督作用。通過資本市場、公司控制權市場、經理市場、商品或服務市場等外部市場的壓力或者動力，迫使經營者放棄一己私利，追求公司利益最大化。然而目前我國經理人市場基本上沒有建成，經理人市場尚未完成建立，資本市場運作不規(guī)范，國有企業(yè)經營者的地位、收人、榮譽跟企業(yè)的經濟效益尚未緊密聯(lián)結，權責不一，也缺乏公正地評價、獎懲、監(jiān)督國有企業(yè)的激勵機制，不利于調動企業(yè)經營者的積極性。9要想利用市場的一己之力來規(guī)制國有企業(yè)的“內部人控制問題”幾乎不具有可能性，必須同時由政府進行宏觀調控，主要就是法律上的規(guī)制。法律規(guī)制既可以直接對內部人科以法律義務，也可以通過對外部人實施法律保護、對內部人設置相關法律程序來削弱內部人控制，進而防止國有資產流失。

法律應當將報酬機制、控制權機制、聲譽機制和市場競爭機制綜合起來，可以建立對現(xiàn)在公司制國有企業(yè)經營者的有效激勵和約束機制10，把公司的利益和經理的個人利益結合起來，從而在減少代理成本的同時，讓經理為公司的利益勤勉工作，實現(xiàn)公司利益的最大化，通過利用“經濟人”假設反過來進行內部人控制的治理。中共十六大就已經提出了要“建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的收入分配機制，形成有效的激勵和約束機制”。在國有資產的監(jiān)管上借鑒私人產權的利益機制，讓經營監(jiān)管者獲得部分剩余索取權，即分享企業(yè)經營的部分財務成果，從而使個人利益激勵、約束機制同國有資產密切結合，以減輕國有資產監(jiān)管負擔。11激勵機制主要是通過將經營者的收入與公司的經營業(yè)績聯(lián)系在一起的方式，促使經營者會出于自身利益的考慮，切實關心公司的經營業(yè)績和發(fā)展狀況。持股制、薪酬制就是讓經營監(jiān)管者分享經濟剩余、分擔財務成果的較好形式。

持股機制是指在對經營者實行契約化管理和落實資產責任的基礎上，由經營者持股經營，并在經營者取得一定業(yè)績后，在中長期內使其享有的各種權益得以兌現(xiàn)。在設計管理人員的激勵規(guī)則時借鑒歐美國家的激勵機制，突破了國有企業(yè)收入分配過多的限制，給管理人員適當?shù)墓善焙凸善逼跈啵沟霉芾砣藛T的報酬和公司的業(yè)績結合起來。公司經理人員擁有了一部分剩余索取權，就可以促使經營者激勵與約束自我，降低了偷懶動機，也降低了內部人控制問題產生的幾率。薪酬制是指經營者的薪金待遇由其經營業(yè)績來確定。公司實行薪酬制，就應當向經營者制定具體有效的考核標準，不能偏重于經營者在任的當期效益，否則就容易引發(fā)經營者經營行為的短期化。

（二） 完善國企出資人制度

我國《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》第12條規(guī)定：國務院國有資產監(jiān)管機構是代表國務院履行出資人職責、負責監(jiān)督管理企業(yè)國有資產的直屬特設機構。它對國家出資企業(yè)依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。由此可見，國有資產監(jiān)督管理機構對國有公司履行的是出資人職責，既不得政企不分，職責不明；也不得國家所有權代理人虛位、虛置，否則依法追究國有資產監(jiān)管機構及其工作人員的責任。政企分開應理解為“兩權分離”，僅僅改變傳統(tǒng)體制中的政企合一、職責不明的狀況，而不能是政企絕然分開，互不搭界。也就是說，改革的目標是將政府與國有企業(yè)之間的雙重關系分離開來，行使行政職能的政府部門與國有企業(yè)之間保持單純的行政關系，即“政企分開”；而行使國有資產所有者職能的政府部門與國有企業(yè)之間則保持單純的資本性委代關系，即“資企關系”。“這樣，在整個委托代理鏈中，從初始的政治性關系，越過中間的行政性關系，最后傳遞為經濟性關系，從而為實現(xiàn)政企分離創(chuàng)造了體制基礎。”12

另一方面我們還應從監(jiān)管權的設計上來完善出資人制度。尤其是在人事制約權上，完善的出資人制度應當通過人事制約權使公司內部達到有效的分權制衡的局面。雖然國有資產監(jiān)督管理機構的人事任免權具有較強的行政干預性，但是作為出資人的國家對國有資產的控制權卻在逐步減弱。內部人對國有公司的控制力較強，尤其是國有獨資公司。在國有獨資或者國有控股的情況下，由于國家所有的特殊性，高管的人事任免必須設置完整、具體、細致并具有可操作性的常態(tài)機制，特別是對企業(yè)負責人及經營管理中存在的決策失誤問題的責任追究制度都必須配套設置，才能保證人事任免這一階段不被前一輪的內部人所控制。

（三）健全相關法律體系

無論是《公司法》還是《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》在內部人控制方面都缺乏明確的定義和界定。針對反內部人控制的法律制度規(guī)范，國際上的做法主要有三種：一是通過《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》、《公司法》、《證券法》的完善，在其中系統(tǒng)而詳細地規(guī)定反內部人控制制度；二是通過制定公司資產監(jiān)管的實施細則，對《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》、《公司法》、《全民所有制企業(yè)法》中反內部人控制的缺陷進行彌補；三是像西方國家采取單獨制訂專項法規(guī)的做法，制定單獨的反內部人控制法規(guī)，全面詳盡地反映反內部人控制的有關內容。13我國《反內部人控制法》制定工作與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立幾乎同步，經過這么多年的努力，雖然已經有了一些成績，但有些方面還是存在明顯的缺陷和不足，比如內部人控制缺乏明確界定，預防制度設計方面的欠缺，行政設計機構中的漏洞，法規(guī)制裁制度規(guī)定方面的失衡。有鑒于此，我國可在完善《公司法》《證券法》《工會法》和《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》等有關反內部人控制交易制度的基本原則和基本制度規(guī)定的基礎上，通過國務院制定單獨的《反內部人控制條例》，從而完善我國反內部人控制法規(guī)。

加重“內部人控制”的違法成本，目前我國法律對內部人控制的法律責任明顯過輕，在刑法上規(guī)定的懲處偏低。內部人控制的行政處罰沒有明確規(guī)定，也不足以威懾違法者。加重內部人控制的法律責任，這是當前各國反內部人控制立法的一個共同趨勢，在目前的基礎上適當提高內部人控制的法律責任，有助于對內部人違法的制約。在公司外部的法律制度中，應該適當加重“內部人控制”的違法成本，并確立起對出資人的法律補償機制，來盡量避免國有資產流失。國有資產的流失對我國國民經濟建設影響是巨大的，無論我們如何探討遏制國有資產的流失，最終都要歸咎如何從內部進行治理，如何從內部人角度進行約束，如何對國有企業(yè)設計國有資產的資源和消息進行保護。

作者簡介：舒爽（1993.4-），女，漢，湖北武漢人，中南財經政法大學法學院2014級碩士研究生，經濟法專業(yè)，研究方向：公司法。

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