公共財政管理工具有效嗎？（下）

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摘 要：信息、流程和規則三大公共財政管理工具都存在缺陷，如獲取外部信息成本高、信息超載、決策分工沖突、規則具有副作用等等，但管理工具并非無用。公共財政管理現代化是一項長期任務，需要不斷探尋更完備的信息、更完整的流程、更有效的規則。

關鍵詞：公共財政；信息；流程；規則

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2016）07-0057-03

（三）角色與關系

公共財政管理創新擴大了參與者的范圍，重新分配了權利與義務，改變了資金支出者與資金控制者之間的關系。一些任務變得更集中，有些則不然。財政總量方面，中央機關通常會更加主動關注且更有權威性，但對基層機構的運轉和服務供給的支持上卻日益消極。政府外圍的參與者——包括地方政府官員——在流程中可能會獲得更大的影響力和更為正式的角色。在一些國家，獨立的財政機構或立法機構經過努力，在開發和審查經濟、財政、項目數據，以及為政府動議提供備選方案上，已經開始發揮重要作用。

一些基礎性的任務只能由中央執行，例如發布權威的經濟預測。在設定關鍵的財政總量、確立正式的財政目標和約束以及向各領域或部門分配資源時，會運用到這些權威的經濟預測。數據和建議可能來自于多種渠道，但必須由中央權威機構集中處理，形成有效的規則或政策以指導或約束支出機構。然而，由于許多國家中央部門相互割裂，由不同的單位負責宏觀經濟分析、預算、國庫等職能，所以實際中會出現很多問題。在中央政府設立一個政策小組，或由內閣在財政政策中扮演更積極角色，可能會讓事情變得更加復雜。在此情形下，有效的協調或清晰的責任劃分對于中央扮演權威角色起到至關重要的作用。

各部門和機構必須承擔中央布置的任務。這些任務包括對投入的控制、對正在進行中的項目和支出進行審查、確立部門優先事項。目標是使部門管理者成為配額接受者而非索取者。盡管“每個部門的領導應該像預算主管一樣行事”是一個很淺顯的概念，但是說起來容易做起來難。在這樣理想化的流程中，權力將會從部門總部逐步下放至實踐操作領域和提供服務的部門，同時各個機構自己控制預算，并且所有預算的總額與政府的財政框架一致。然而在實際中，由于分配者與支出者的分工不清，以及出乎公共財政管理設計者預期的沖突摩擦，情況很可能會更混亂。

（四）時間框架

公共財政管理的標準時間是一個財政年度。除了特殊情況外，政府每年都會提供財政報告、審計、預算分配及財政撥款。一個財政年度是指通過審批的資金可用于支出的時間期限。公共財政管理改革者認為，單一財政年度是人為割裂的時間界限，這種界限有可能破壞公共財政穩定，并降低再分配質量和工作效率。相對于經過慎重考慮、能影響未來的決策而言，一年時間過短。但是，對于快速運轉的政府機構而言，一年時間又過長。首選的解決方法是在一個年度之內、年度之間或更長的一個階段，根據實際情況調整財政流程。因此，公共財政管理引發的改革可能有三種不同的時間調整方法。

實踐中普遍采用（大部分中低收入的國家）的一種時間調整方法是年度內調整。這種方法會對支出機構在一個季度、兩個月或更短期限內預留的資金額或支出總額進行限制。一般來說，限額通常小于撥付的金額。從表面上看，這種限制可使支出與收入匹配，也能使政府為年內的支出計劃儲備資金。不論是出于何種動機，采用較短的時間框架，都會讓支出機構不能確定當年有多少可用資金，并迫使管理者通過儲藏或隱匿資金、累積欠款和隱蔽地減少活動來應對。這些權宜之計推高了成本、降低了效率，并使支出機構蒙混過關，直到下一筆撥款到位。

公共財政管理解決方案是給支出機構提供一整年的資金，也可能會保留一小部分資金以備不時之需。這種方法被大多數發達國家采用，但這可能不適用于欠發達的國家，其財政可能因為不可預期的收入下滑或支出增加而變得不穩定。

第二種調整方法允許支出機構將未使用的運營資金留存到下一個財政年度，甚至可以在當年預支小部分的來年資金。經過一個財政年度，留存或預支的金額是非常小的，通常僅限于運營或投資資金。盡管尚未普及年度間的調整方法，但其很可能預示了未來以財年為中心的公共財政管理的革新方向。

第三種調整將財政時間界限擴展到中期，通常是未來三到五年。這一時間框架迫使政府為當前項目和預算決策，對未來財政承擔責任。然而，三到五年的時間框架不足以衡量一個政府財政狀況的長期可持續性。為解決這個問題，一些政府嘗試在未來三十年甚至更長的時間框架內構建收入、支出和其他財政變量。

（五）決策范圍

公共財政管理創新擴大了政府賬目、預算和其他報表中的財政范圍。不久前，政府的現金流入和流出被納入公共財政之中。一個特定時期內的實際收入和支出被用來衡量財政績效，而非現金交易和未到期債務均未被考慮在內。

隨著時間推移，財政事項和財政狀況的報告已經有了明顯改善。一個重要的改進是采用權責發生制（通常以微調后）作為政府記賬的標準。雖然不能消除收付實現制，但是權責發生制涵蓋了尚未收到的收入和尚未支出的債務。目前只有少部分政府預算采用權責發生制。

近年來，財政風險的處置受到了極大關注，并且將權責發生制擴展到或有債務中。當前政府成為社會風險的承擔者，政府應當識別在擔保和保險制度中的風險，而另一些風險則僅僅基于政府在意外事件發生時會提供援助的預期。或有債務風險被認為是無成本的，未來如果不能消除或有債務風險，政府將承擔更多的風險。

三、規則

可靠的信息和完整的流程也并不一定都會帶來完美的績效。例如，做出可靠的中長期經濟預測的政府，有可能會在預算赤字和公共債務上超過預定目標，從而造成財政狀況不穩定。同時，一個依據產出對支出進行分類，要求行政部門按照實際的或期望的績效，合理提出支出金額的預算體系，在實際中還是有可能按投入成本來分配資金。這些例子是《當代公共支出管理方法：正當程序并不確保滿意的公共財政管理結果》一書中所列舉的普遍問題。

基于信息和流程的創新，有其固有的內在不足。這種不足促使公共財政管理改革者去設計規則，以約束政治和管理決策制定者。公共財政管理規則可能是禁止性的，禁止某一特定的行為和結果；也可能是規定性的，規定如何決策與行動。規則在公共財政管理中非常普遍，一些重要規則與對有些問題的認識有關，比如，政府賬目中的財政存量和流量、總支出與收入政策、預算和其他財務報表中或有負債的處理，以及當財政結果偏離規定水平時采取的行動。

中期預算框架的演變過程，較好地闡釋了信息和流程是如何轉換為約束性規則的。在很多實行中期預算管理框架的國家，轉換的第一步是信息化：即準備多年度的經濟預測，這通常是政府內部事務。第二步是流程化，在年度財政預算中涵蓋對未來年度支出與收入的估計。最后一步是建立中期財政約束，以限制當期預算決策。

關于中期預算管理框架的變化，存在一個棘手的問題——如何區分側重于信息或流程的改革與以規則為中心的改革。畢竟，規則通常會驅使政府機構改變公共財政管理系統的信息內容和流程。當國會或政府采用變化的規則時，與此相對應，通常會將預算的時間框架由一年延長至三年或更長，并將績效信息注入公共財政管理系統。

如果將信息和流程改變定義為程序創新、將規則改變定義為行動或結果的有效改變，區分公共財政管理工具還是可行的。經濟預測、基準預測、中期預算改變了公共財政管理程序，財政約束改變收入、支出或赤字政策。

由于公共財政管理的一個最主要目標是提高績效，將偏好的結果寫入實質性的規則是合乎情理的。但是，需要謹慎實施，實施不成熟的規則會帶來副作用，并有可能影響公共財政管理政策的彈性和判斷。過早建立規則，還會遇到信息不充分或執行不力的問題。

（一）實體規則束縛了領導者和管理者

通過預先設定結果，規則排除了政府官員或管理者影響公共財政管理行為的可能性。一個以規則為導向的績效預算系統，會要求政府對能夠產生（或承諾）成果的活動（或項目）分配更多的資金，而對于實際（或預期）績效有缺陷的項目分配較少的資金。如果這一規則嚴格應用于教育項目時，政府應該削減績效不佳學校的資金，增加績效優異學校的支出。在實踐中，明智的預算分配者常常反其道行之，增加較弱學校的投入以縮小績效差距。因此，我們可以理解，很少有政府以規則為導向制定預算，多數政府都是以績效為依據制定預算的。

運用公共資金的技能，依賴于決策者的經驗、透過數據找尋機會創造公共價值的能力，以及將公眾意見轉變為預算分配的能力。

（二）實體規則引致財政借口

如果沒有規則，就沒必要去規避規則。一旦政府有了限制財政的行為和結果，支出者就有足夠的動力對中央隱瞞。鑒于預算申請者和監督者之間的信息不對稱，規避規則并不難。

通常有如下逃避財政限制的形式：在預算總額外設置預算外和獨立的特殊賬戶，增加應付賬款，延遲支付賬單，將財政總額建立在過度樂觀的經濟預測基礎上，提高公務員退休金，以壓低現行工資，通過發行擔保債券代替直接支出。當資金逐年滾動累積，且增加資金總量獲得許可時，會破壞中期預算管理框架對未來支出的硬約束。從技術上講，這樣做符合中期預算框架規則，但損害了作為中期預算核心的財政約束力。

即使其中一些規則常被規避，其也可能產生有益的影響，關鍵要看規避的程度。管理者可以用小額預算外資金支付未納入預算的常規費用，這樣做可能會提升績效，然而大量的預算外資金可能會讓人質疑預算賬戶的可靠性。

（三）實體規則與副作用

實體規則規定或禁止了未來的行為，其可能是在某些具體條件下頒布的，但執行時卻面對完全不同的情況。在近些年的財政巨變中，歐盟以及許多國家所使用的財政規則可以解釋這一點。這些規則是建立在如下假設基礎上的：經濟穩定或能在可容忍的財政參數內適應周期性的經濟衰退。

有時，過于寬松或有意忽視目標的規則會產生不可預期的副作用。很少國家采用基于權責發生制的預算，但有支出機構采用折舊提成的方式為項目運營提供資金。如果將中期消費預算作為未來支出的下限而非上限，那么，中期預算管理框架可能會在無意中破壞一個國家的財政狀況。

公共財政管理工具還有效嗎？這些工具存在缺陷但并非無用。正是因為公共財政管理的工具不夠完善，公共財政管理現代化才成為一項長期任務。任重而道遠，需要我們不斷探尋更完備的信息、更完整的流程、更有效的規則。

Abstract：There exist shortfalls in the three public finance management tools，namely，information，procedure and rules. For example，the cost of obtaining external information is high，and there is information overload，conflict of policy-making division and negative function of rules. However，the management tools are not totally useless. The modernization of public finance management is a long-term task，which needs to constantly explore more complete information，complete procedure and more effective rules.

Key Words：public finance，information，procedure，rules