韌性社區建設發展研究綜述

向銘銘　顧林生　韓自強

摘 要：社區是社會有機體的細胞組織，是城市的基本單元；社區減災是國家綜合減災的重要組成部分，是防災減災戰役最前沿的陣地。隨著城鎮化進程的推進，城市日益成為一個復雜的巨系統，同時脆弱性也日趨凸顯，故近年關于韌性城市的理論和實踐備受關注。從韌性社區的概念、理論、案例入手，探討其建設發展的歷程，以期為我國韌性社區建設提供借鑒。

關鍵詞：韌性；安全社區；防災單元；減災模式

[資助項目：國家自然科學基金項目（51408514）]

一、基本概念

近年來，防災越來越重視承災體是否具有不依靠或少依靠外部援助而“反彈”或恢復的能力，引出了韌性（Resilient）的概念。它狹義上可以理解為彈性，與脆弱性相對，是一種承受外界應力時對折斷、損毀的抵抗屬性；廣義上則體現出承災體在外界事物發生改變時所作出的反應，可能是本身具備的，也可能是經過思考、組織后所做出的應對決策，涵蓋物理環境、自身硬件、軟件、人員、組織、管理等綜合因素。

2010年，UNISDR及其合作組織發起了“讓城市抗災——我的城市準備好了”（Making Cities Resilient：‘My city is getting ready）全球行動，并頒布了《如何使城市更具韌性——地方政府領導人手冊》（How To Make Cities More Resilient：A Handbook For Local Government Leaders）。此次全球行動綱領中的“讓城市抗災十要素”為城市提供了抗災能力衡量標準，其中第10要素就明確指出應重視社區恢復和重建。在重建復興、防災減災的過程中，人們逐漸意識到韌性并不是忽略對基礎設施的維護、對物質等硬件的建設，而是顯示出對管理等軟件的重要性，以及以人為本構建韌性的必要性。

二、相關要素的耦合關系

隨著人們對災害、風險、防災減災和應急管理等領域的深入研究，逐漸達成一種共識：絕大多數災害是“自然的”，但風險是“非自然的”。風險的構成因素主要有三個：災害（颶風、地震、洪水或火災等自然致災因子）；人員和財產受災害影響的可能性；以及暴露在災害之下的人員和財產的脆弱程度。這三個因素是動態的，是可以根據個人和組織應對災害的能力而改善的。社會和環境的發展模式可能增加受災害影響的可能性和受到災害影響后的脆弱性，從而增加風險；同時，增加社會和環境的韌性，也可能降低風險。它們之間存在著一種耦合關系。

因此，在自然致災因子很難掌控的情況下，提高承災體的韌性是降低災害風險最為直接、有效的辦法。同時，對災害風險進行監測和評估，則可以了解承災體的韌性建設情況。社區作為城市最重要、最基本的組成部分之一，其韌性直接關系到城市的抗災能力。

三、國外相關理論研究和實踐模式

較早提出“將社區視為減災的基本單元”是在1999年世界減災大會的管理論壇；隨后，2001年聯合國于國際減災日提出了“發展以社區為核心的減災戰略”口號；2005年在日本神戶世界減災大會上將社區減災列為重要內容，并提出“在所有社會階層，特別是社區，建立應急機制和提高應急能力”；2015年日本仙臺世界減災大會提出新的為期十年的全球計劃，即“5-10-50”，旨在助力不同國家和社區更好地實現風險指引式發展。本項目將以五十個國家為對象，十年為期，聚焦五個重點領域：風險意識與預警機制、風險導向的治理模式、防災、韌性建設以及地方/城市減災。

但是聯合國的標準都是宏觀的、綱要性質的，工作體系也以共性為主，要開展實際的韌性社區建設工作，則每個國家甚至地區都必須制定具體的、因地制宜的建設模式。

（一）英國

社區建設發源于英國，其早期具有較強的自發性質。隨著社區在社會問題和社會挑戰中作用的日益提升，政府開始主導社區在應急管理體系中發揮作用，積累了較為豐富的減災型社區建設經驗，也可看作韌性社區的雛形。重視社區防災減災能力的提升和發展成為英國構建應急管理體系的特色。具體內容包括：第一，政府統一規劃指導社區建設和發展，并在法律環境和資金支持等方面發揮主要作用；第二，理念上推動形成“社區自救”的應急能力；第三，完善社區服務中心功能，加強與社會組織的合作；第四，建立“我為人人，人人為我”的社區互動減災救災模式。第五，建立“社區防災數據庫”，推廣好的經驗和做法。例如，通過不同類型洪水風險圖的形式，將不同規模洪水淹沒范圍與可能水深等信息公之于眾，作為增強全社會風險意識的有效手段。

（二）美國

20 世紀 80 年代后期以來，美國經歷了多次自然災害，由于在災害管理中更多地強調防災救災，而忽略了減災的重要性，結果則是政府在災害防救上的預算雖然一年比一年高，但因自然災害所損失的金額卻是不減反增。于是美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）改變了過去以工程為主的災害防治策略，提出名為“減災型社區活動”的新計劃，要求建立包括各種利益相關方在內的伙伴關系，識別并減少風險，鼓勵由社區主動采取行動來減少災害發生的幾率。通過建設形成了7個示范社區，在如何建立社區合作伙伴關系，如何對社區內災害評估鑒定，如何確認風險和制定社區減災計劃，如何能夠真正推廣的方法做出成功示范。建設韌性社區時可以參考和利用 FEMA 提供的資源、工具及計劃。

美國還開展了社區應急響應隊項目（CERT，Community Emergency Response Team），其主要目的是在社區開展減災、備災、救災和災后恢復等公共服務活動，他們可以直接申請FEMA的項目資金，購買設備、開展活動等。大部分的CERT成員都是社區成員，由于裝備和技術有限，能夠開展的救災活動多為簡單搜救、搭建避難所、開展臨時生活救助、幫助分類傷者并開展急救、幫助尋人等。雖然活動較為簡單、基礎，但由于CERT成員大都是社區成員，最了解社區情況，因此也是災后社區真正的第一響應人，也是在救災中最重要的人群。

（三）日本

日本政府非常重視社區防災減災能力建設，其認為建設抗御災害能力強的社區是政府危機管理體制的基礎。1995年阪神大地震前，由“自主防災推進協議會”來負責在社區推動防災減災教育與訓練等活動，但在發動民眾災害緊急應變和救助方面成效甚微。阪神大地震后，開始推行“防災福利社區事業計劃”（BOKOMI），提出了“自己的生命自己保護”“自己的城市和社區自己保護”的基本理念，希望可以通過市民、計劃推動者與市政府的合作，發揮社區既有的社會福利組織以及人際網絡優勢，開展災害防救的宣傳、教育與訓練，進行防災減災計劃的擬定等工作，并結合地區的福利活動與防災活動，以提升組織運作效率，增強社區的自主防災能力。

例如兵庫縣神戶市的長田區就加入了BOKOMI計劃。社區會組織定期舉辦綜合防災演練，制定社區安全地圖和社區防災手冊。在制作災害地圖的過程中，社區會組織居民與當地政府人員、專家采取交流會的方式進行溝通，聽取居民的意見，以確保所制作的社區安全地圖通俗易懂。安全地圖能夠提供避難路線，最短路徑，社區的備災狀況都能夠清晰、形象、生動地展示在安全地圖上。

四、國內的韌性社區建設

事實證明，面對中小型災害，基層社區往往更能有效地發揮減災作用，有效地減輕自然災害的影響。因此，立足于中國實際情況，借鑒國外的先進經驗，推動韌性社區建設，它是完善我國災害應急管理體系的一個重要方向。

2010年5月，國家減災委員會辦公室制定了《全國綜合減災示范社區標準》，對于積極開展全國綜合減災示范社區創建活動，不斷提高社區防災減災能力和應急管理水平，增強城鄉社區居民防災減災意識和避災自救能力，提供了執行依據，也取得了一些階段性成果。

例如成都市西河鎮濱西社區在2013 年積極探索應急管理新模式，通過在村、社區建立應急救援專業隊伍，解決“最后一公里”預防和應對突發公共事件處置難題，保護人民群眾生命財產安全。所謂應急管理“最后一公里”，是指應急預案延伸到村、社區，應急突發事件的預防和處理進到每個單元和每個樓棟。在村、社區建立應急管理機制，首先建立完善一套應急預案；其次是要建立一支受專業培訓的應急隊伍和信息員隊伍；最后是通過各種渠道廣泛宣傳應急知識，讓普通百姓掌握不同自然災害的急救、自救方法。

五、結語

對于韌性社區的研究已經進入到多種含義、理解和行動的思考，但目前首當其沖的是根據國家標準，建立社區韌性的評估體系，方能更好地指導韌性社區建設，并評估建設成效。社區應具備“回彈”“重組”等能力，包括吸收外界擾動、自組織和他組織的協調、快速恢復常態以及軟硬件結合的應對能力。從韌性社區的實踐上要注重自上而下、自下而上以及綜合推進類型。盡管目前對于韌性社區、韌性城市、韌性評估指標等問題，人們還莫衷一是，但毋庸置疑，韌性理論對于推動城市綜合減災和應急管理提供了新思路和重要的行動指南，韌性建設也將是未來的必然趨勢。

參考文獻：

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[6]羅章，李儲學.借鑒美國減災型社區經驗提升我國社區應急力[J].華東經濟管理，2013，（03）.

作者單位：

向銘銘，西南科技大學土木工程與建筑學院。

顧林生、韓自強，四川大學災后重建與管理學院。