預算民主的憲法邏輯：控權力與保權利

摘 要： 憲法理論一切命題的基本出發點在于有效的解決公民權利和國家權力的沖突與協調問題。國家與人民之間的利益博弈是憲法產生基礎，這也決定了憲法理論的終極目的是在于限制國家權力，保護公民權利，而權力控制與權利保障的統一是法治的必然要求與發展趨勢。現代預算具有“控權性”、“法定性”、“民主性”、“公開性”的這些特性幾乎完全對應于憲政的幾個價值內核，而且預算的運作過程集中體現了“保權利”與“控權力”的現代憲法理念。

關鍵詞：預算公開 財政透明度 公民參與權

中圖分類號：DF2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）06-0310-02

預算是一個國家的骨骼，是聯結政府與公眾的紐帶：預算在宏觀層面上將政府對公眾“預算資金的抽取”（稅收）和“預算資金的使用”（預算資金支出）聯結起來。政府預算收入來自于公眾的稅款，政府預算資金支出應取得公眾的同意，并按照公眾的意愿分配和使用，最后應盡可能產生符合公眾的利益的結果。從法學的角度看，預算則是公眾及立法機關控制政府財政活動的機制，是社會公眾約束政府公權力的手段，是支撐現代民主的重要制度之一，是權力制衡和民主法律程序。國家財政的主要供應來源來自于納稅人的稅款，就必然要求控制國家的財政的使用，將國家財政用于滿足社會公眾的需要，以法律程序保證政府預算收支不偏離納稅人利益，反映并滿足社會公眾的現實需求。因此，預算實質上是人民通過自己的代表機構從財政資金方面制約和監督政府的一種行為，根據現代憲法理念，這表現了公民權利和國家權力之間的博弈。

一、公民財產權與政府財政權的關聯性分析

財政是國家為履行其公共職能而形成的國家與公民之間的產權關系，即一種關于政府財政權和人民財產權的關系。對財政權力的控制和對財產權利的保障是統一不可分割的，對財政權力的控制出發點和目的是為了保障作為人權的公民財產權，制約國家財政權就旨在保障公民財產權。

財政，從憲法的角度來看，它應該是一種原則或者理念，規制政府運行中的所有財政活動，它體現的人民財產與政府財政的關系。國家與國家內部的單個公民所具有的財產關系，是一種公法意義上的關系，同時也是一種憲法權利，這種關系就起本質，體現的是國家政權與公眾社會之間關系。

1.政府財政權

財政權是國家的“生存權”。 一般認為，國家財政是一個國家存在的基本條件。在現代社會當中，絕大多數情況下國家財政的主要來源是國家全體公民通過勞動所創造的財富，即全體公民勞動創造的財富的一部份組成了國家財政。既然，國家財政預算資金來源于國民財富的創造，國家存在的前提取決于人民的財產權利“讓渡”，由此決定了國家財政權是以公民財產權為存在前提和基礎的。因此，從公民財產權的角度看，國家財政權是指一個國家憑借其所享有國家主權，通過一定的程序向公民征收稅費、發行國債與債券，并將其所收取的預算資金按照法定的程序支出的權力。

2.公民財產權

公民財產權是現代憲法的社會根基，作為一種相對國家的權利，公民財產權經歷了從自然權利到法定權利、從民法權利到憲法權利、從消極權利到積極權利、從絕對權利到相對權利的歷史性演進。“自憲法秩序產生以來，公民的私有財產權就是憲法秩序的核心問題。”私人財產權，從理論上說，是人類社會發展過程中自然出現的一種權利，其產生發展先于法律和國家。這點在洛克的道德哲學充分說明。在憲法中，財產權以其基石的角色，是受到廣泛確認的，這個情況不僅因為他作為其他憲法權利的邏輯基礎，還因為它是對國家的一種區分性質。

財產權作為公民所享有的一項憲法權利，公民的財產權首先擁有一種特殊的“防御權”的屬性，即國家權力對公民基本權利所加諸的不當侵害時做出防御，并在發生實際侵害時獲得救濟的權利。其次，公民的財產權還擁有積極的“請求權”的屬性，即國家基于公民的同意，以賦稅的方式抽取公民財產的一部分作為國家財政，已提供社會公共物品的需求，公眾由此擁有請求國家提供公共產品的權利。

3.政府財政權與公民財產權的關系

公民財產權與政府財政權的互動，貫穿于一國政府預算活動的始終，二者的關系是憲法下預算民主問題的實質。在一個充分尊重和保護公民財產權的現代國家，國家財政收入的來源必須仰賴公民部分財產權的讓渡，公民的同意與授權是政府財政權獲得合法性的基礎，因此，公民財產權是政府財政權的起點和依歸。

向社會公眾提供公共產品與公共服務的政府與向政府提供稅款的社會公眾之間形成了一種契約關系。政府財政收入來自于公眾的稅款，就必然要求控制政府財政的使用，政府財政資金支出應取得公眾的同意，并按照公眾的意愿分配和使用，最后應盡可能產生符合公眾的利益的結果，以法律程序保證政府財政收支不偏離納稅人利益，反映并滿足社會公眾的現實需求，進而保護公民的基本權利，也就是用法律保障個人的財產權利不受政府財政權力擴張的侵犯。

二、“權力制約權力”分權制衡對政府財政權的控制

“權力有作惡的濫用的自然本性”，憲法意蘊的核心就在于對于國家權力的控制。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”“權力天生具有一種侵犯性質，應該通過給它規定的限度在實際上加以限制”，對于權力的控制，首當其沖是以權力控制權力，即以“分權制衡”以保證國家各部分權力在運行中保持總體平衡。在一切的國家權力中，最為重要當屬政府財政權，財政是政府存在的前提。

預算民主體現了權力制衡的理念，國家預算民主制度下的公共財政體制，區別于以往任何時期的財政制度的關鍵點，就是其具有的財政分權與制衡的內容。分權學說和均衡政制理論是財政法治得以建構的邏輯前提和基本假設，立法機關的主要職能是立法、監控財政收支和監督政府，而立法機關的政治地位和權力范圍的不斷上升與擴張，實際上反映了現代意義上財政收入權的權力源頭對財政權控制的上升與擴張。在法律上看，各國法律都剛性規定政府預算須經立法機關的批準才擁有法律效力，方可執行，其作用是：一是立法機關從源頭上控制了財政資金的使用，截斷政府濫用公權力的物質來源，從而催生了威懾政府的一種有效途徑，二是通過立法機關民意的行使，表明人民與人民代表對政府的信任和主持，進而保證政府權力運作的合法性與正當性。

在財政預算中，如何加強對政府財政權力的約束與控制，就成為財政預算能否合理實施的主要前提。根據代議制民主與權力制衡理論，政府預算是立法機關對政府財政權力的控制與監督的重要手段之一。立法機關對行政機關財政權的控制的表現在以下三個方面：一是立法機關通過控制政府的財政支出，從而迫使政府自覺的將權力使用與人民利益最大化上，明確政府權力的邊界。二是立法機關通過審批預算法案來威懾政府。立法機關掌控政府的財政預算資金的源頭，就等于扼住了政府的“咽喉”。三是立法機關通過行使預算監督權對政府預算進行監控進而達到控制政府權力擴張的目的。

三、“權利制約權力”公民參與對政府財政權的控制

預算是全體社會公眾及其代表機關對政府財政活動施加壓力和控制的活動。長期以來，各國政府預算領域對政府權力的控制和約束主要是通過代議制機構的監督來實現的。這一模式在相當長的時間里發揮了很大的作用，對政府權力進行了有效的監督和控制。但是其缺陷同樣很明顯，代議制存在委托代理關系，在委托代理關系中由于不是單層的直接代理關系，而是一個多層次的代理鏈條，這就使得終極委托人和中介代理人之間的關系表現為一個委托代理鏈。我們知道這個委托代理鏈是一個遞減函數，每增加一個層次就降壓一次，層次越多，鏈條越長，終極委托人就越難以對終極代理人進行有效的監督。這就使得委托代理理論下的代議機構的監督效果打了折扣。而要使權力真正得到有效控制，使所有者（人民）的權力不僅僅表現為法律上或者政治道義上的權力就必須要縮短委托代理鏈。加強政府預算中公眾的有效參與正好迎合了縮短委托代理鏈的要求。

在現代民主社會的政治框架內，政府的公權力來自于社會公眾的授予，其行為就必須體現民意，全體社會公眾作為委托人，對政府有納稅的義務，同時也享有對以納稅形式上繳的財政的用途的知情權，通過現在社會中的一系列民主機制，保證個人的自由與財產權利不受政府的非法侵害，還要通過法律程序在公共收入與支出方面表達自己的利益訴求這樣的表現機制，向政府表示自身對社會公共產品與公共服務的偏好，要求政府對社會公眾的訴求做出相應的反應，采取適當的措施滿足需求。在這種社會契約關系中，政府運行的成本以及提供的產品與服務，都是由社會公眾的稅款作為支撐的，政府提供的產品與服務，是全體社會公眾利益的歸宿點，建立和完善保證社會公眾在決策國家經濟資源配置過程中的話語權與影響力的民主法治程序是上面論述的必然邏輯結論。故而，在立憲主義預算民主的制度模式下，每個公民均有參與公共財政事務的權利，或有權親自或選出代表參與預算的審議和監督，才能保證以財產權為中心的各項公民權利的實現。

四、公平分配實現人權保障

“人權是指人之作為人都享有或都應該享有的權利，是人取得和享有各種具體法律權利的基礎，也構成了公共權力正當化的來源和基礎，國家的存在是為了保障公民的人權。”人權體現了一個國家，一個社會對人類生存權和發展權的關注，是一個國家、一個社會文明程度高低的重要標志。我國于2004年3月第四次修改憲法時，把“國家尊重和保障人權”明確地載入憲法，這一原則的權利把人權從一個政治概念上升為法律概念，體現了當代中國政府對人權問題的尊重和關注，使尊重和保障人權成為國家的基本工作準則。“在公共預算領域，公共財政來自于納稅人的財產，而財產權是公民最重要的人權之一，國家和政府的重大和主要目的，就是保護他們的財產。”憲法實踐證明，人權保障的關鍵在于為人民權利的實現提供可靠的物質保障。

預算民主對人權的保障主要是通過對財政資金的公平分配實現的。公平正義是法治社會追求的永恒價值，是國家文明進步的標志。從憲法的歷史我們可以得出，我們必然要給予公眾權利一些特別的保障，才能對人權進行保障。從理論上說，人權可以分為兩大類，消極的權利（自由），積極地權利（自由）。保障消極的權利（自由），我們就應該完全屬于公民自行管理的事務進行邊界劃定，在邊界里不允許國家權力和其他主體的干擾，國家權力必須尊重這個邊界，保持消極。反過來就是說明政府的權力應該是有限的，不能隨意的擴張，隨意的侵犯公民自行管理的領域，這叫做“有限政府”。另外一個方面，即積極地權利（自由），與消極的權利（自由）不同的是，他必須依賴于政府的某種特定作為，即“有效政府”。有效的、有作為的政府才能切實履行憲法與法律賦予政府的各項職責，保障公民的各項基本權利。如何使一個政府既是一個“有限的政府”又是一個“有效的政府”呢？一個最基本的要求就是要保證財政資金分配的公平性和合理性。實現預算民主，強化立法機關對于政府預算的監督，擴大公民參與政府預算的范圍可以影響甚至改變國家資源分配的優先順序，使財政資金的分配更加公平和合理。公平和合理的政府預算控制了政府的財政開支，控制了財政開支也就斬斷了政府權力濫用的物質基礎，在源頭上控制住了政府的財政開支，也就扼住了政府權力的“咽喉”，進而克服政府濫用權力的趨勢。因此，預算民主確保了公平分配，有效保障了人權。

在民主社會中，國家整體的經濟資源分配也會更符合民主化，立法機關對政府預算的審批與監督和公眾有效地參與政府預算，使得社會各階層的對于公共物品需求偏好才得以反映到政府的預算決策中，從而為社會的公平分配，人權的有效保障打下了基礎。

參考文獻

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作者簡介：劉崇娜，女，（1983.4-），山東煙臺，中共佛山市委黨校，講師，上海財經大學博士，研究方向：法律經濟學，憲法經濟學。