我國產城融合發展遭遇瓶頸

齊婧

產業是城市發展的支柱和動力，城市是產業發展的載體和依托，“產”與“城”的出現和存在應該是同步而耦合并互為因果的。

改革開放初期，伴隨著全球資本的涌入及工業化快速推進的浪潮，作為改革的“窗口”，經濟開發區成為最早的“新區”，快速出現在大江南北。進入21世紀以來，各地開展了較大規模的新城建設。雖然經過多年發展，“新區”和新城的類型變得越來越多元（如大學城、科技城和生態城等），但依然沒有從根本上改變產業發展和城鎮建設之間存在的較大矛盾和互不融合的困境，這些矛盾和困境主要表現為全國各地出現了大量的只有產業沒有城市的“孤島”和沒有產業支撐的“空心”城區，亦可稱之為“有產無城”和“有城無產”。

一、產城融合進程中的主要問題

1.“有產無城”

“有產無城”多指各類開發區、集聚區和產業園等，它們成立的初衷就是作為地方經濟的增長極、招商引資的平臺和產業集聚的空間而存在，在其中的勞動力再生產是以工人個體為單位，因此只配套最基本的生活設施（或可稱之為生存設施），住宅和公共服務用地嚴重壓縮，沒有建立完善的公共服務體系。這類地區城市功能滯后，與主城區之間存在大量潮汐式交通，逐漸演變為主城邊緣的“孤島”，無法獲得進一步發展。例如，杭州青山湖科技城每天有5萬人往返于相距25公里的杭州主城與科技城之間；青浦工業園的工業用地面積為30平方公里，就業人口達到12萬，但是生活服務設施寥寥無幾，只能通過青浦老鎮區和“廠中村”予以解決。

2.“有城無產”

“有城無產”是指那些名目繁多的新城、新區，包括生態城、智慧城和大學城等，它們往往是大城市在迅速擴張過程中，為疏散主城區人口或者為獲得土地收益而推動的土地開發項目，工業化絕非這些地區的發展動力。在“消費掛帥”的后工業時代，這些新城、新區通過規劃建立各種類型的中心（如行政中心、商務中心、商業中心、文化中心和總部基地等）以求打造地價制高點，力圖保證有足夠的市場支撐。但是，由于缺乏實體經濟的支撐，導致這些地區就業吸納能力弱、文化缺失，常常造成資本市場繁榮而城市面貌蕭條的局面。

3.土地管理制度落后

居住、工業和商業三類用地價格懸殊，導致土地資源不能有效配置；土地用途管理細碎，不符合用地綜合發展趨勢；土地供應結構性寬松，且高耗費，不集約利用土地現象嚴重；城鄉結合部占用大量土地，被低端利用；農村建設用地占用過大。

4.低密度發展模式阻礙了服務業及低碳化發展

各類新城都存在低密度模式，導致土地使用不集約，缺乏當地就業，對服務業需求不足，不利于形成服務業多元化發展；服務價格高，便利性不足；前往中心城區的消費模式則導致出行成本上升，交通擁堵，不利于低碳化發展。

二、產城融合所遇瓶頸的主要原因

1.規劃體系內在產城分割

規劃體系，包括城鄉規劃、產業規劃、土地規劃、國民經濟和社會發展規劃、生態規劃、園區規劃等，在工作目標、功能要求、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾，工作機制銜接不暢，存在不同步、不同向現象。

2.行政干預介入微觀運行

政府對產業、人口、資金、土地等的不當干預，扭曲了資源配置，導致要素聚集及產業發展偏離最優路徑，效率低下，債務與金融風險累積；公共服務集中在大城市，使得人口、產業過于向大城市集中，新城往往缺乏公共服務配套。

3.新城擴張缺乏制度

產業支撐與科學依據。土地、戶籍、社會保障制度改革滯后、要素市場扭曲，以及產業結構不合理導致新城擴張缺乏制度與產業支撐。

三、化解產城融合問題的主要路徑

1.改革土地用途管理和出讓機制

改革土地用途管理，簡化分類，將不同用途對環境和健康的影響作為主要考慮，更多地采用綜合用地的辦法，使不同用途和功能在一定范圍內進行水平和垂直混合，推動土地高效配置、集約利用。減少工業用地、政府用地比重，優化用地結構，促進產業轉型；實施以公平補償為核心的征地制度改革，按公平價格補償農民，政府適當征稅和扣除社?；?；將征地農民納入城鎮社保體系；探索出租、轉讓、置換、贈與、繼承、作價、入股等多種方式流轉。

2.出臺國家層面城市規劃指導意見

由國家統籌，從長遠考慮產業布局與城市發展的協調問題，出臺城市規劃整體指導意見；制定大都市圈或城市群規劃意見；對缺乏產業支撐的新城新區予以限制；調整開發區的功能定位和發展規劃，增強園區對產業發展的綜合承載能力，打造布局融合、功能復合的新產業集群，推動與周邊區域的互動。

3.提高城市密度，建設垂直城市

借鑒東京和香港模式，建設緊湊城市。在規劃方面以核心產業為導向，圍繞產業需求優化空間布局，在某區域和建筑群中集中生產、服務與居住等大量功能，減少通勤壓力，實現城市效率與生活品質的共同提高。

4.推動都市圈或城市群產城融合

變革傳統的規劃層次，根據相互關系、功能定位、產業分工、動態演化趨勢等因素，合理分工，形成中心城市、次中心城市、一般城市匹配，資源互補、產業關聯、梯度發展的多層次都市圈；加快推動城市群城際軌道交通、高速公路、快速干線的無縫銜接和高效連通；推動跨區域社會保障制度的打通和公共服務的接軌。