“第一書記”在鄉村治理中的作用
——以山東費縣薛莊鎮為例

□林國華　范攀

（山東省社會主義學院　山東　濟南　250002）

“第一書記”在鄉村治理中的作用
——以山東費縣薛莊鎮為例

□林國華范攀

（山東省社會主義學院山東濟南250002）

作為我們黨開展農村工作的一種傳統，下派干部駐村扶貧仍是當前農村工作中常用的方法。黨中央于2012年部署開展了“基層組織建設年”活動，根據黨中央的工作安排，山東省由省委組織部從省直機關和企事業單位中選派優秀黨員干部到貧困村，擔任該村的“第一書記”，負責抓黨建、促脫貧工作。“第一書記”對鄉村治理的影響是直接的，效果是明顯的，但還存在諸多問題，應通過建立長效工作機制保障扶貧效果，完善“第一書記”在鄉村治理中的作用，實現鄉村善治。

第一書記；鄉村治理；扶貧；長效機制

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.06.001

近年來的中央一號文件，一直高度關注三農問題，尤其是自2013年以來，中央一號文件都提到了“鄉村治理機制”這一關鍵詞。2013年中央一號文件提出了完善鄉村治理機制，從加強基層組織建設的角度，提出順應農村經濟社會結構、城鄉利益格局、農民思想觀念的深刻變化。2014年中央一號文件提出要加強基層黨的建設，通過提高農村社會管理科學化水平，建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制。2015年中央一號文件指出，創新和完善鄉村治理機制，在有實際需要的地方，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。激發農村社會組織活力，重點培育和優先發展農村專業協會類、公益慈善類、社區服務類等社會組織。從中央一號文中，我們不難看出，政府在鄉村社會治理中始終承擔著治理主體的重任。十八大以后，尤其是黨的十八屆三中全會提出了300多項改革任務，其中有超過50項和農業農村有關。作為我們黨開展農村工作的一種傳統，下派干部駐村扶貧仍是當前農村工作中常用的方法，尤其是在習近平總書記親自掛帥深改組組長的大背景下，“第一書記”包村扶貧工作的意義、作用及存在的問題等都需要進一步研究。

2012年，借助中央部署開展“基層組織建設年”活動契機，山東省從171個省直單位和省管企業中三年累計選派1 746人次，深入582個貧困村擔任黨支部“第一書記”。與此同時，市、縣兩級黨委政府根據省委要求和相關文件精神，相繼派出市直與縣直“第一書記”，共計派出2.6萬名“第一書記”到1.6萬個貧困村抓黨建促脫貧。在三年時間內，“第一書記”履行好“三個工作隊”的職責任務，使所有幫包村在村黨支部建設、集體經營性收入、人均純收入、文明程度和基礎保障能力等五個方面實現顯著提升。

山東省選派“第一書記”按照派出單位不同層次可以分為以下三類：一是省直單位及省管企業派出的省派“第一書記”，省派“第一書記”要求完全脫離原工作崗位，派駐期間必須駐村，可以說是全職“第一書記”，幫扶村均是省定貧困村；二是市直機關派出的市派“第一書記”，這部分群體人數相對較少，市派“第一書記”并未要求必須脫崗，根據工作安排視情到幫包村開展工作，幫扶村為本市范圍內省定貧困村；三是縣直單位派出的縣派“第一書記”，這部分群體雖然人數最多，但是并不要求脫崗開展幫扶工作，因選派人員在原工作崗位一般承擔著較重的工作任務，到村時間極為有限，幫扶村均是本縣域內省定貧困村。本文結合筆者對臨沂費縣薛莊鎮的8個“第一書記”村的調查研究，僅就省派“第一書記”在鄉村治理中的運行機制與作用進行分析研究。

1　促進農民收入增加

“第一書記”入村后，老百姓關注的重點往往是“省里來的干部”能為我帶來多少直接利益，而“第一書記”的影響往往也是通過為幫扶村打造致富項目，促進農民增收作為切入點來開展工作。受農民自身文化思想水平的局限，農村很難脫離靠單一種植糧食取得收入的狀況，而派遣的“第一書記”多為行政事業單位在職人員，有較高的知識水平和開闊的思路，可以通過分析所在村莊實際情況，為其量身打造一套致富方案。例如，薛莊鎮8位“第一書記”幫包村通過與鎮林業站充分溝通協調，制定了“一村一品、一戶一園、一園一景”的發展思路，第一批在昊巖村、新張莊村、魯陽村組織實施果園種植及低產園改造工程，項目總投資150萬元，共栽植核桃240.67hm2，修生產路7.39km，建蓄水池4個，項目覆蓋8個自然村，4 612人受益，其中貧困人口2 289人。第二批在白馬峪、向陽村、龍乾村、聚鑫村和大青山村組織實施，項目總投資300萬元，共栽植核桃、山楂196.6hm2，品種改良13.33hm2，栽植桃26hm2，建冬暖式蔬菜大棚2棟，建蓄水池4個，打深水井2處，新修生產路6km，硬化生產路2.9km。項目覆蓋14個自然村，4 678人受益，其中貧困人口1 777人。8個“第一書記”村直接受益，實現人均增收1 520元。這都是“第一書記”結合具體情況提出的致富方案，在行業扶貧單位支持下逐步實現，而單靠村民內部選出的村書記、村委會主任是無法做到的。

2　推動集體收入增加

薛莊鎮各村集體收入主要以集體耕地或林地收取承包費為主，集體土地多是開荒而來，大都貧瘠，土地效益及附加值極低，一般承包20年，每年每畝承包費200元左右，村集體收入非常有限。“第一書記”的入駐為村集體經營性收入帶來了希望，“第一書記”利用扶貧開發項目或者吸引外部投資為村集體創收提供啟動資金，開展村辦企業或者村集體經營性項目，推動集體收入增加。

表1　

8個“第一書記”村均實現了2014年比2012年村集體收入翻一番的任務。因為地理區位優勢，昊巖村新建了瓜果蔬菜收購中心，甜瓜大棚種植為費縣重點打造的示范區，2013年新建高標準溫室大棚3個，縣鎮投資達100萬元，村集體年收入15萬元，壯大了集體經濟。魯陽村進行中低產田改造，通過國土資源局高標準農田整治項目，改良土壤成分，改善種植結構，也實現了村集體收入的大幅度增長。

3　推進基層組織建設

通過實地考察調研，以及與不同層面調研對象的交流，我們發現“第一書記”駐村后，村民代表大會規范了，村黨務政務公開及時了，貧困戶的確定民主透明了，農村基礎設施建設、城鄉環衛一體化建設、“一事一議”制度透明化等工作開展的更加規范和科學了，“第一書記”的入駐很大程度上規范了農村基層組織制度建設工作。老百姓也變得更加關心關注村莊發展，對可持續發展、生態文明建設也有了深入認識，對村中大事參與的積極性有了顯著提高。政府關于農村治理的舉措由原來難以真正落實到現在穩步推進，“第一書記”在維護基層組織良性運轉，加強基層組織建設方面起到了促進作用。以薛莊鎮“第一書記”幫包村為例，幫扶3年來，“第一書記”幫包村重點突出抓好農村黨員干部隊伍建設，結合“六庫”建設，遴選培養農村后備干部126名，為村兩委換屆提供了人才儲備；嚴格執行黨員發展程序，共推選入黨積極分子31名，發展預備黨員40名，按期轉正56名，未出現一起因程序不規范而引發的矛盾；組織黨員干部到大青山、孟良崮等地開展黨性教育活動3次，開展廉政教育、十八屆三中全會宣講等專題教育活動2次，建立高陽農業現代產業園遠教學用教育基地1處。既加強了村級組織陣地堡壘建設，又提高了黨員干部的思想政治素質。

4　增進村民政治信任

老百姓對于政府的信任往往是一種有限信任，政治信任或者說是政治互信的培養是長期而艱巨的。“第一書記”所在村莊的大多數村民都表現出很強的政府信任。基于對“第一書記”的高信任度，老百姓對于中央、省委政府信任度遠大于市、縣政府，對村委信任度也有了較大提升，“第一書記”對村莊建設的成功方法也得到了村民們的肯定，“第一書記”憑借較高的素質和很強的親和力也得到了村民們的信任，從而使得村民對政府的信任倍增。在我們的調查統計中，3年來，薛莊鎮8個“第一書記”幫扶村，共計組織693人次黨員干部走訪了22個自然村、10 833戶、43 694名群眾，入戶聯系率99.89%，見面率90.7%；鎖定困難家庭、五保戶、低保戶、有訴求群眾四類重點人群，征集群眾訴求204個、矛盾糾紛302起，召開分析研判會議46次，及時解決群眾需求訴求181件，密切了黨群干群關系，切實踐行了黨的群眾路線教育實踐活動要求，增進了與村民的政治互信。

案例一

2014年11月，在省社會主義學院選派“第一書記”的積極爭取下，省扶貧開發項目30萬元正式開始實施，用于向陽村5個溫室大棚建設。11月30日，向陽村完成村委換屆選舉，選舉出新一屆村委會主任及村委委員。12月4日，經過前期“第一書記”與新一屆村兩委的共同努力，向陽村大棚主體建設已經完工。鑒于村民種植大棚積極性極高，村委會牽頭流轉土地2hm2，又規劃了15個溫室大棚。12月5日，村兩委在研究大棚承包人及承包費問題上，確定了兩條指導原則和一個具體操作方案，兩條指導原則為：有大棚種植經驗者優先、原流轉土地戶優先；一個具體操作方案是由村民競標確定承包戶。這樣既可以最大化化解矛盾，同時確保向陽村大棚種植一次性成功，開一個好頭，真正起到帶頭致富作用。在實際操作中，有村民提出流轉土地過程中，誰家流轉的地多誰優先選擇。有的村民提出，大棚種植利薄，采取競標不可取，建議采用抓鬮的方式。村兩委在充分聽取群眾意見的基礎上，深入探討醞釀，在還研究方案的過程中，種植戶自發到大棚種植區，現場領認大棚，一個一個確定承包人，村委干部叫號，誰要哪一個大棚，誰主動提出，如果申請人較多，村民現場溝通協商，現場競標，不到半小時就確定了承包人及承包費，而且沒有一絲怨言。村民的智慧是無窮的，村民自主協商所帶來的效果是明顯的，充分發揚了民主，順利解決了問題。

如案例一所述，向陽村有兩大家族，魯姓和林姓家族，目前村支部書記姓林，林家是實際當權派，但是魯姓家族近年來人數多、勢力大，一直覬覦村支部書記的位置，在今年的換屆選舉中，魯家沒有當選村支部書記，這無疑又加大了土地流轉的工作難度。在這次土地流轉的過程中，雖然流轉的土地僅有2hm2，卻涉及到魯姓家族的47戶土地，在“第一書記”到來之前，這項工作是不可能實現的。這次土地流轉以及成功發包固然與村民的智慧和素質是分不開的，同時也說明，“第一書記”到村后，村民增強了對村委的信任度，促成了這件全村公認的大好事。

表3　-2薛莊鎮2014年度農田水利投入情況統計表

表3　-3薛莊鎮向陽村2014年度直接投資統計表單位：萬元

5　改善鄉村基礎設施

以農村基礎設施建設為例，薛莊鎮2014年度農田水利工程項目，32個行政村共計投資2 074萬元，在“第一書記”的積極爭取下，8個“第一書記”幫扶村累計投入1 316萬元，占到總投資的63.45%（見表3-2），既有影響老百姓生活的自來水飲水工程，又有農業生產的小農水利工程，還有方便村民出行的橋涵建設以及配套的道路硬化工程。這些基礎設施尤其是農田水利基礎設施建設，直接改善農村生產生活條件，為開展各項富農舉措奠定了堅實的基礎。除此之外，在農業生產性基礎設施、農村生活基礎設施、生態環境建設、農村社會發展基礎設施等各個方面，“第一書記”在行業扶貧單位的支持下，都取得了可喜的工作業績，從根本上改變了鄉村基礎設施條件。

向陽村為省社會主義學院“第一書記”幫包村，向陽村包含茂山莊、魯家莊、金桂三個自然村，僅2014年一年，“第一書記”為該村累計辦實事22件，直接投資238.2萬元（見表3-3），村內主要道路進行了硬化，村民喝上了干凈的自來水，夏天高負荷家用電器均可正常使用，老百姓在家門口種上了蔬菜大棚，村容村貌發生了巨大變化。茂山莊自然村村組較多，分布于4個居住區（黑峪子、陽田、西山、前莊），村莊不大但是極為分散，為方便開展工作，4個村組各有一名負責人，這樣就帶來了新的問題，名義上雖然都在村兩委的領導之下，但是村組負責人又各自為戰，村委班子非常渙散，缺乏戰斗力，“第一書記”到村后，迅速了解情況，制定工作策略，通過辦實事為抓手，重新凝聚村兩委班子，老百姓得到了實惠，同時也增強了對村委的信任度，可謂是一舉多得。

不可否認，在探索實現鄉村善治的過程中，“第一書記”作為干部包村工作的一種深化和創新，取得了顯著的成效，但是同樣不可避免的存在一些問題。如，有些干部在思想上急功近利，重視眼前工作成績，想抓緊時間干幾件看得見摸得著的工作，而不從長遠考慮問題，對村莊發展缺乏系統規劃；有的干部覺得下派包村是來“鍍金”的，包村時間很快過去，搞“上有政策，下有對策”，迎合上級，糊弄下級，沒有沉下身子投入工作，甚至一個月也去不了幾次；還有的干部對自身定位認識不清，角色認識不到位，凌駕于村委班子之上，覺得自己是省里來的領導，對村子的具體事務指手畫腳，對村級具體事務過度關心，擾亂正常工作秩序，影響村莊的自我發展。建立長效工作機制保障扶貧效果，實現鄉村善治：

首先，應當從頂層設計的角度全面總結“第一書記”工作制度。社會主義新農村建設不是一蹴而就的，需要一定的歷史發展過程，包村干部在新農村建設過程中將長期存在。“第一書記”制度應該著眼于新農村建設的定位，從頂層設計的角度，總結歷史經驗，全面歸納總結包村制度，從價值意義、人員選派、管理考核、績效評估、問題措施等各個方面全面進行回顧，理論工作者和政策制定者要把這項長遠的工作真正重視起來，專門組織工作團隊，研究如何提高“第一書記”制度層次。其次，從基層領導工作經歷的角度，完善“第一書記”培養、選拔、鍛煉機制。由省、市、縣三級選派“第一書記”，以“第一書記”為主體組建駐村工作隊，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人，實現駐村幫扶長期化、制度化。我們黨歷來重視從工作實踐中培養和鍛煉干部，這一選拔干部的途徑被證明是行之有效的，符合干部尤其是年輕干部的成長規律。歷史經驗告訴我們，凡是具有基層工作經歷，與老百姓打交道的干部，都能始終保持同群眾的緊密聯系，這樣的干部成長一般也比較快。“第一書記”工作既是基層工作經歷，同時也是基層領導工作經歷，完善“第一書記”培養、選拔、鍛煉工作制度，把選拔干部和扶貧開發工作結合起來，對于經受實踐鍛煉后證明優秀的干部，盡快選拔到領導工作崗位上來，因此，重視“第一書記”基層領導工作經歷，既為我們黨鍛煉培養了干部隊伍，又有助于完成扶貧開發的政治任務，可謂一舉兩得。第三，探索建立社會各方面資源踴躍參與扶貧開發工作的機制。黨政干部是選派“第一書記”的主體，同時要廣泛吸引社會各界力量參與到扶貧開發工作中來，引導各類企業、社會團體、公益性組織以各種形式參與扶貧工作。通過建立長效工作機制，共享信息資源，形成工作合力，促進扶貧開發工作全面“開花”，處處“結果”。

［1］彭勃.鄉村治理：國家介入與體制選擇［M］.北京：中國社會出版社，2002.

［2］中共費縣黨史研究部.中國共產黨山東省費縣組織史資料（1997～2012）［Z］.北京：中共黨史出版社，2013.［3］于建嶸.岳村政治——轉型期中國鄉村政治結構的變遷［M］.北京：商務印書館，2004.

［4］塞繆爾·亨廷頓.變化社會的政治秩序［M］.北京：三聯出版社，1989.

［5］王春光.中國農村社會變遷［M］.昆明：云南人民出版社，1996.

1004-7026（2016）06-0001-04中國圖書分類號：F320.3

A

2015年度山東省人文社會科學課題成果項目編號：15-ZZ-DS-03。