中央財政科技計劃績效審計研究

馬曉利

【摘要】為促進實施創新驅動發展戰略，我國對現有中央財政科技計劃資源進行了優化整合。本文簡述了中央財政科技計劃改革部署，分析了績效評估和績效審計的特點，在梳理英國、美國和澳大利亞等國績效審計內容及特點基礎上，指出開展科技計劃績效審計是必然趨勢，結合我國科技發展現實和績效審計“5E”標準，構建“C+5E”評價模式，提出了提高科技計劃績效審計質量的相關建議。

【關鍵詞】科技計劃 績效評估 績效審計 評價模式

一、引言

為了貫徹落實國家中長期科技發展規劃的任務與目標，我國對國民經濟和國家安全具有重大意義的特定關鍵科學技術領域，實施了科技計劃（專項、基金等）（以下簡稱科技計劃）。這些科技計劃的設立和實施，是我國在有中國特色自主創新道路上的政策取向、戰略布局、發展重點以及科技創新規律特點等內容的戰略部署。

新中國成立后和改革開放以來，我國相繼設立了多項科技計劃，包括基礎研究計劃（國家自然科學基金和國家重點基礎研究發展計劃，即973計劃）、國家科技支撐計劃、高技術研究發展計劃（863計劃）、科技基礎條件平臺建設、政策引導類計劃等。近年來，國家財政科學技術支出呈現穩步增加趨勢。據統計，2007—2013年年平均增長率達到19.39%；2013年國家財政科學技術支出為6 184.9億元，比2007年增長了290%，其中，中央財政科技支出為2 728.5億元，增長4.4%。事實證明，這些科技計劃的實施，全面提升了我國科技創新整體實力。

隨著科技發展的變化，上述科技計劃與國家實施創新驅動發展戰略的要求，出現了一定的不適應性。為了解決目前科技計劃碎片化，科研項目取向聚焦不夠等突出問題，2014年國務院先后印發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號，以下簡稱11號文）和《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64號，以下簡稱64號文），對中央財政科技計劃和科研項目資金管理改革作出了全面部署。為積極穩妥推進科技計劃改革順利實施，64號文提出了三年改革過渡期具體方案，并對不同時期的進度和目標提出了明確要求。同時，為加強銜接改革前后有關資金管理政策，2015年財政部聯合科技部印發了《關于中央財政科技計劃管理改革過渡期資金管理有關問題的通知》（財教〔2015〕154號）。按照64號文的改革部署，政府部門在科技計劃改革中實現了簡政放權，并提出由專業機構具體管理項目。為了避免出現從“跑部門”到“跑機構”的異化問題，政府部門將通過加強對科技計劃的實施績效等組織評估評價和監督檢查，以達到監督的目的。

績效審計是有效使用稀缺資源和提高公共管理效率的重要途徑，根據發達國家經驗，對財政科技計劃開展績效審計是必然趨勢。本文擬在64號文科技計劃改革方案基礎上，結合發達國家績效審計經驗，構建完善我國科技計劃績效審計框架體系，并提出促進科技計劃績效審計質量提高的相關建議。

二、中央財政科技計劃改革與績效評估

（一）中央財政科技計劃改革概述

科技計劃是政府支持科技創新活動的重要方式。為適應實施創新驅動發展戰略的要求， 64號文全面部署優化整合已有中央各部門管理的科技計劃具體方案，重新布局的科技計劃包括：（1）國家自然科學基金；（2）國家科技重大專項；（3）國家重點研發計劃；（4）技術創新引導專項（基金）；（5）基地和人才專項。

為了順利推進科技計劃改革，設置了三年的改革過渡期，即通過逐步推進的原則對已有的科技計劃實施優化整合，到2017年，按照上述改革后的5類科技計劃全面運行。

（二）利用績效評估開展監督管理

科研計劃實施優化整合后，政府部門將委托專業機構管理項目，這也是國際通行的做法。從性質上劃分，這些專業機構可以分為：獨立于政府部門；隸屬于政府部門；社會化的非營利機構。為了有效保障專業機構管理科研計劃的實施績效，政府部門通過公開競爭等方式，擇優委托第三方機構開展績效評估，以此作為監管專業機構、評估項目承擔單位的客觀依據，從而避免政府部門在科研計劃方面實施簡政放權后出現新的“權力尋租”和“黑箱交易”。

三、績效審計發展概述

（一）績效評估與績效審計

績效是成果業績、功能效應的綜合體現。績效審計與績效評估兩個概念既有聯系又有區別，兩者都是對政府管理行為成效和結果的一種反饋機制。績效評估源于企業管理，一般是指采用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對財政支出的行為過程、支出成本及其產生的最終效果進行科學、客觀、公正地衡量比較和綜合評估，使財政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。國內外審計理論界對政府績效審計尚未有統一定義。一般而言，績效審計是指獨立審計機關和審計人員，依照國家法律規定和人們認知的共同標準，綜合運用各種專業知識和技術方法，評價被審計單位或項目對資源的消耗及其結果，通過發現其中存在的問題，進而探求其實質、原因和后果的活動，最終為加強管理和提高效能服務。

從實施主體看，績效評估一般由政府職能部門（如財政部門、主管部門）管理實施，而績效審計則通常由國家審計部門管理實施。從依據的規范來看，績效評估主要依據財政部門制定的績效評價制度、實施指南和技術規范，而績效審計依據《預算法》《審計法》等對績效審計定義和操作程序的規定來開展財政績效審計工作。從工作內容來看，績效評估屬于全過程評價模式，而績效審計則包括了面向過程的審計模式和面向結果的事后審計模式。通過將我國績效評估程序與英國績效審計程序進行比較，其程序差異主要體現在三個特殊環節上，即“提交議會”“政府答復”和“跟蹤檢查”。以上為績效評估與績效審計的主要差異。從定義與程序環節來看，績效審計具有“免疫系統”功能，轉變了過去單純從財務收支方面的審計，而更加注重評價政府投資和資源利用的經濟性、效率性和效果性，并且對組織和其他系統管理活動的效益作出評價并提出改進建議，因而績效審計發揮的作用更大。

（二）西方國家績效審計概況

20世紀20年代末，美國經濟危機帶來的大蕭條以及各國民主意識的不斷增強，西方國家逐步對政府投資和政府開支提出了經濟性、效率性和效果性的評價要求。到20世紀40年代，美國、加拿大、英國、德國、瑞典、挪威、荷蘭等國家均開展了績效審計。經過多年的發展和實踐，目前美國、英國和澳大利亞，績效審計占其審計資源分別超過85%、50%、50%，不僅積累了豐富的經驗，發揮了巨大的作用，而且形成了眾多的理論成果。

1.英國績效審計及其標準。20世紀80年代，英國國家審計署出版《績效審計概要》，對績效審計的三要素——經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）作了明確解釋。1982 年英國頒布了《地方政府法》，1983 年公布的《英國國家審計法》首次從法律角度提出了績效審計，認為通過績效審計可以確保公共資源得到合理運用。內容主要包括：政府工程建設項目；政府部門重大支出；公共部門管理；社會關注的熱點問題；政府履行職責；環境問題。開展績效審計的判斷標準或原則：行業標準；社會公眾調查結果；專家研究成果和意見；被審計單位制訂的標準；列示事實等。

2.美國績效審計及其標準。1972年美國頒布了《政府機構、項目、活動和職責的審計準則》，明確規定了政府績效審計的范圍和執業準則，標志著美國績效審計的開始。美國90%以上的審計是績效審計，主要內容包括：危及國家安全和利益的高風險領域；服務項目的成本管理；單個項目的內部控制管理；相關政策和辦法執行情況；社會新問題。在評價標準方面，主要包括：公認的經濟準則；目標要求；被審計單位自身制訂的制度和規則；審計雙方協商確定的標準；被審計單位數據；此外，專家意見、被審計單位以前年度績效、同行業績效及私營部門績效等，也可作為評價標準。

3.澳大利亞績效審計及其標準。澳大利亞于20世紀70年代開始績效審計探索。內容主要包括：重大社會問題；政府管理或投資效益；社會安全；信息技術和電信服務；后續跟蹤審計等。針對不同的審計內容，使用的評價標準也不同，主要包括：《良好實務指南》；政策和法律法規；國際同行業標準；相關審計成果和標準；被審計單位制訂或使用過的效益和標準；特別研究或制定的技術手冊等。

（三）我國科技計劃績效審計必然趨勢

為了有效保障科技計劃改革有效實施，64號文明確提出要對專業管理機構進行績效評估，大致可分為兩方面內容：一是對專業管理機構的項目管理環節進行績效評估；二是對項目承擔單位的實施效果進行評估。比較績效評估與績效審計，兩者具有較多相似處。結合發達國家對績效審計實施內容不斷擴大的趨勢和實踐看，采用績效審計相關理論、方法和標準分析科技計劃實施情況，對于改革完善科技計劃管理體制機制，促進國家財政科技資金高效利用具有重要意義。

四、中央財政科技計劃績效審計評價框架構想

（一）科技計劃績效審計模式——“C+5E”

美國是最早引入績效理念的國家，在20世紀70年代頒布了《政府的機制、計劃項目、活動和職責的審計標準》，并明確提出“3E”（經濟性Economy，效率性Efficiency，效果性Effectiveness）審計。1989年，加拿大審計學會將政府績效審計的“3E”標準擴展為“5E”標準，增加了環境性（Environment）和公平性（Equity）審計標準，這對于審計模式的改革發展具有里程碑意義。

隨著經濟社會的不斷發展，我國經濟實力不斷增強，在科技經費方面的投入也不斷增加。近年來，我國中央財政科技投入保持年均20%左右的增長速度，基本解決了經費短缺的局面。但科技資金使用存在很多問題。據中國科協調查顯示：國內科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量科研經費流失在項目之外，高校、研究機構的科研經費腐敗問題不斷暴露。基于此，開展科技計劃績效審計在考慮“5E”標準的同時，還應引入合規性（Compliance），從而加強對科研計劃管理主體、承擔主體實行全程的合規性審計，即利用“C+5E”模式對科技計劃進行績效審計。

（二）“C+5E”模式涵義及其框架

1.“C+5E”模式涵義。“C+5E”的具體涵義為：（1）合規性審計作為績效審計的前提和基礎，目的在于揭露和查處被審計單位的違法、違規行為，促使其經濟活動符合國家法律、法規、方針政策及內部控制制度等要求，即科技計劃在設立、立項、執行、總結的任何環節存在不符合相關規定的現象，其整體績效都不被認可。（2）經濟性是指完成科技計劃目標的同時實現項目支出最小，用來對科技計劃項目實施過程中的資金投入及使用情況進行評價，追求充分利用現有資源獲得最大或最佳比例的產出。（3）效益性是投入要素和科技計劃項目產出的比率，主要用來評價科技計劃項目是否有效運用公共資源達到了既定的產出。（4）效果性是科技計劃項目的結果對實現社會、經濟預期目標的影響效果和程度，用來衡量科技計劃項目的影響和質量。（5）環境性是科技計劃的實施過程和結果對諸如政治穩定、經濟形勢良好、民主法制健全、交通運輸便利、資源豐富、管理機制健全、規章制度完備、職工素質良好以及生態環境平衡等有利目標的滿足程度。（6）公平性是指在科技計劃項目工作行為中應該充分公平，避免尋租現象的發生，提高工作的透明度，平等對待所有申請承擔單位。

2.科技計劃績效審計框架。科技計劃績效審計應從以下方面實施：委托專業管理機構的政府部門、政府委托的專業管理機構和科技計劃承擔單位。針對不同的績效審計對象和目的，“C+5E”模式在具體使用時的側重點也有所區別。如對于管理委托方而言，其績效審核的重點應側重于委托專業管理機構的程序、標準是否合規，是否從經濟性等方面作出了最優選擇，同時還應該關注科研計劃內容設置是否符合國家有關科技發展戰略規劃方向等。具體框架如下圖所示。

五、中央財政科技計劃績效審計質量建設對策

（一）制定績效審計準則

審計準則、指南是開展績效審計的基礎。我國在績效審計方面已經開始探索和實踐，積累了一定的經驗，但尚未制定統一的績效審計準則。為規范和指導我國科技計劃績效審計工作，應該借鑒西方國家的《績效審計專業原則規范》《績效審計手冊》《績效審計指南》《績效審計抽樣指南》《政府審計準則》等準則，在我國《審計法》《審計法實施條例》等法律法規基礎上，制定科技計劃績效審計準則以及績效審計指南，對科技計劃績效審計內容、審計形式、審計方法、審計行為、審計報告等作出明確規定，為科技計劃績效審計提供依據。

（二）建立績效審計評價指標庫

選擇科學合理的評價指標是對科技計劃進行績效審計的重要環節，也是績效審計的核心和難點。應針對不同的審計主體建立規范的績效審計評價指標庫，支持審計機關開展工作。具體指標和評價標準的選擇應盡量使用普遍公認的、約定俗成的或者被審計單位自己制定的相關標準。如可根據科技計劃所屬的行業、領域，以及任務目標設置等內容，有所側重地制定評價指標和選擇相應評價標準，供審計機關參考使用。同時，審計機關還可以通過借鑒相似領域、行業的評價標準或指標，以及數據分析結果對科技計劃開展績效審計。

（三）構建多元績效審計監控體系

科技計劃績效審計對象包括政府管理部門、專業管理機構、科技計劃承擔單位，甚至還應包括科技成果的使用者，對于不同對象其側重點也有所差異。因此，構建多元績效審計監控體系，即從政府審計、社會審計、內部審計等多角度實施績效審計，滿足不同層級、范圍及用途，有助于對不同審計主體的審計報告進行比較分析，形成監督機制。

（四）加強科技計劃績效審計人才培養

科技計劃績效審計人員不僅需要掌握審計專業知識，同時對于科研管理，科技計劃所屬領域的評價標準、方法等也應熟悉和了解，滿足科技計劃績效審計需求的人才顯得不足。目前可從兩方面解決人才不足問題：一方面通過加強相關培訓，提高績效審計人員的綜合業務素質，不僅加強審計專業知識教育，還應對科技計劃相關領域知識標準有所了解；另一方面通過在相關科技計劃領域遴選審計人才，配合科技計劃審計，彌補審計人員專業知識的不足。還應建立績效審計職業制度，規范績效審計人員的準入資格、業務范圍、考核機制及后續教育等問題，促進我國科技計劃績效人才隊伍規范化，提高科技績效審計水平。

（五）創新績效審計工作方式方法

科技計劃績效審計應貫穿于科技計劃設立、立項、執行、完成及成果應用等環節，不同環節影響科技計劃績效的程度也有所差異，因此，應針對不同環節開展績效審計，提升科技計劃績效。如科技計劃立項前或執行中開始進行審計，有利于發揮審計“免疫系統”功能；科研成果應用審計，對于反饋科技計劃實施效果、效益等具有重要的反饋作用，可以反向追溯科技計劃執行過程中存在的問題。

（六）建立績效審計報告公開制度

英國、美國、澳大利亞等國家審計機關都采用通俗易懂的語句，對重要的績效審計報告加以總結，并向社會公眾公開，這種方式有助于提高公眾監督積極性。科技計劃對于社會公眾而言，具有專業性強的特點，但績效審計報告中闡述的“C+5E”原則可以較為容易地為公眾所接受，從而達到社會監督科技資源配置與管理的目標。

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