從“雙創”第三方評估看科協“智庫”發展之路

[摘 要]建設國家高水平智庫是科協組織未來重要的發展方向，在起步階段，第三方評估的引入為科協組織躋身新興智庫前列提供了難得的機遇。“雙創”第三方評估的開展，不僅使科協組織在與國內頂級智庫“同場競技”中初露頭角，也為科協智庫建設和人才培養積累了寶貴經驗，更使科協組織在實踐中準確定位了自身的獨特優勢，為科協智庫建設找到了突破口。

[關鍵詞]“雙創”評估 第三方評估 科協組織 智庫

智庫的作用是將知識與權力對接，中國智庫的作用則是為知識群體服務于國家決策發揮橋梁作用。在國家進入創新發展的重要時期，要實現科學民主依法決策，黨和政府特別需要可以發揮這種作用的新型智庫。

黨的十八大以來，黨中央對中國科協加強決策咨詢和建言獻策工作做出一系列重要指示，“要求中國科協在國家科技戰略、規劃、布局、政策等方面發揮支撐作用，努力成為創新引領、國家倚重、社會信任、國際知名的高端科技智庫” 。根據中央精神，中國科協及各級科協組織扎實推進建設高水平創新型科技智庫的工作。正是在這一過程中，中國科協開始承接國家重大決策第三方評估的工作任務。為了促進政府管理方式改革創新，2015年，國務院組織對國家重大政策措施落實情況開展第三方評估。中國科協作為第三方評估機構之一，承擔國務院近年出臺的“推進大眾創業、萬眾創新”有關政策措施落實情況的評估任務（以下簡稱“雙創”評估）。經過科協各級組織和廣大科技工作者的共同努力，在較短的時間內圓滿完成了這項工作。

本次評估任務的完成，意義非同一般，一方面它使中國科協及其所屬學會承接政府轉移職能的試點工作實現了突破性進展；另一方面也使科協組織建設國家高端智庫的形象和能力初露端倪。在評估中，中國科協及科協組織的自身優勢得到充分發揮，而這些優勢正好體現了科協作為科技智庫的優勢，從而為科協組織建設高水平智庫打開了全新的視野和路徑。

一、“雙創”第三方評估：科協組織的智庫作用嶄露頭角

“雙創”第三方評估是國家交辦的一項全新的工作任務，中國科協深知這項工作任務對于政府行政管理體制改革以及自身所屬學會承接政府轉移職能的意義，因而十分重視，將其作為2015年的一項重要工作任務來抓。然而，讓人意想不到的是，這項工作也使中國科協正在建設中的國家高端科技智庫的作用得到初步展現，而這對于科協科技智庫建設和發展的意義十分重要。

（一）組織調研活動，迅速拿出高質量的評估成果

2015年7月，國務院委托中國科協開展“雙創”第三方評估，并要求兩個月內完成。時間緊，任務重。面對這一全新的工作，中國科協迅速組織了由500余位科技專家組成的調研組，分赴20個省區市展開調研。各級科協組織參與調研的工作人員和科技工作者以對黨和政府的高度責任感，迅速行動，在全國范圍內以多種形式進行實地考察。中國科協還通過啟動504個調查站點，依靠22個省區市科協及中國農村專業技術協會科技專業組織，收集大量可靠的實際資料，通過互聯網、大數據等現代專業技術手段，對收集的情況進行科學分析和研判。

在充分調查和深入研究的基礎上，中國科協的“雙創”評估很快形成了20個省區市推進“雙創”政策措施落實情況的調研報告，形成了“雙創”活躍程度評估、科技工作者創新創業情況問卷調查、大學生創業情況問卷調查等三大數據分析報告。而在這些調研分析及各種報告的基礎上，最終形成了《關于“推進大眾創業、萬眾創新政策措施落實情況”第三方評估報告》的總報告。

此次評估，中國科協在總報告之外，還以專業的視角對“雙創”有關政策措施的進一步落實提出了建設性的意見和建議，如創新創業出現新興業態，亟須調整審批方式；創業熱潮造成資源爭搶，應強化資源合理配置；創業創新教育的學科評估和教育評估體系有待進一步完善，應設立創業創新教育和就業指導教師的專業職稱序列；完善創業工作情況共享制度；促進形成“鼓勵創新、寬容失敗”的良好環境；建立健全風險投資制度；重點扶持科研人員創新創業；加強頂層政策設計，統籌各部門之間的利益訴求，建立統一的創新創業政策平臺；強化創新創業服務；改革現有政府采購及科研管理制度；重視企業內部創業；形成差異化的政策制定主體等等。

“雙創”是國家推出的一項重大創新舉措，發展速度快，涉及范圍廣，情況十分復雜，同時又具有極強的科技專業性。中國科協承接這項評估工作，并且在短短的兩個月里圓滿完成任務，充分體現了科協組織在科學技術上的專業組織水平和研究能力。

（二）向黨和政府遞交滿意答卷，得到領導和專家的一致好評

“雙創”第三方評估工作任務完成后，中國科協將最終形成的總報告呈報國務院，這一報告成果得到中央領導和專家的一致好評，認為這是實施第三方評估以來專業化程度相對較高、評估內容和成果相對豐厚的一個報告。

2015年8月26日，在李克強總理主持召開的國務院第103次常務會議上，中國科協就“‘大眾創業、萬眾創新政策措施實施情況的評估”作了專題匯報。李克強總理在聽取了包括中國科協在內的評估工作匯報后，對這次評估的結果給予充分肯定。他稱贊第三方評估報告“很實在、很真實”，是送給部長們的“厚重的禮物”，指出，決不能讓第三方評估報告“束之高閣”。他要求有關部門對評估提出的建議和問題要高度重視。

根據會議精神和總理指示，會議之后，國務院辦公廳督導各有關部門，對照評估報告所提出的意見建議進行整改落實。而在這一過程中，按照國務院的要求，中國科協跟進有關部門的整改情況，又形成了《關于“推進大眾創業、萬眾創新政策措施落實情況”第三方評估部門整改意見反饋情況報告》。同時，中國科協依托第三方評估積累的成果，通過進一步延伸，演化出新的為公眾服務成果。例如，與發改委一道編寫“雙創”白皮書和將研究成果科普化等。

中國科協完成的“雙創”第三方評估工作，在政府相關部門和社會上引起了反響。國務院常務會議后，國家相關部委和地方政府積極與中國科協聯系，就“雙創”的進一步推進和相關問題的整改聽取中國科協的意見和建議。新聞媒體也相繼對中國科協領導和“雙創”評估的專家進行采訪報道。

（三）科協智庫是服務于黨和政府中心工作的一次成功展示

智庫的作用是為知識群體服務于國家決策發揮橋梁作用，而中國科協的基本職責和作用是“黨和政府聯系科學技術工作者的橋梁和紐帶”。從這個角度看，中國科協及科協組織是典型的智庫，而且是國家高端科技智庫。

承接“雙創”第三方評估任務，中國科協首先組織科技領域的專家進行調查研究和分析判斷，繼而形成評估意見和建議，最終上報國務院，為黨和政府進一步推進“雙創”這一重大決策的實施提供科學依據。正是在這個發揮“黨和政府聯系科學技術工作者的橋梁和紐帶”的過程中，中國科協初步顯露出其作為黨和國家重要科技智囊和思想庫的特質和作用。

智庫是橋梁，它能起到將智慧和權力聯系起來的作用，因而具有與這兩方面對接的能力。一是它可以組織調動智慧、知識并形成研究能力。二是其智慧、知識能為一定的部門和機構所借用，其研究成果能為其采納。中國科協及科協組織既是中國科技工作者的群眾組織，也是中國共產黨領導下的人民團體，正好可以發揮這樣的作用和具備這樣的能力。

正因為如此，中國科協接受國務院“雙創”評估的委托后，在中國科協黨組的直接領導下，既可以在最短時間里制訂計劃、組織專家開展深入的調查研究，也可以迅速、直接地將這一評估成果反饋到黨和國家的高層，引起高層領導和部門的重視，從而直接推動政府對相關工作的進一步改進和優化。所以說，“雙創”評估是中國科協在國家創新發展中所作的一項開創性工作，也是中國科協作為國家高端科技智庫服務于黨和政府工作的成功展示。

二、科協組織在“雙創”第三方評估中凸顯智庫建設優勢

智庫是通過自身這座“橋梁”為權力提供智力支持，但這種支持必須有一個基本保證，就是“公正”和“科學”。而真正的智庫可以保證“公正”和“科學”在于它的獨立性和專業性。中國科協及科協組織能夠“公正”“科學”地完成“雙創”第三方評估任務，為黨和政府的重大決策提供智力支持，所依仗的就是其所具有的獨立性和專業性這兩大優勢。科協組織在“雙創”評估中彰顯的這兩大優勢，恰恰也彰顯了其建設國家科技智庫所應具有的優勢。

（一）科協組織的獨立性優勢，確保“雙創”評估的公正性

中國科協是科技工作者的群眾組織。作為群眾組織，中國科協具有不同于政府部門和市場化機構的獨立性優勢，而這個獨立性優勢確保了中國科協及科協組織開展第三方評估的公正和客觀。首先，作為群眾組織，中國科協不是類似國家部委的政府部門，不參與政府政策措施的制定和執行，與政府也沒有行政隸屬關系，這樣的社會組織對政府出臺政策進行評估，與政府及和政府有行政隸屬關系的部門或機構的評估有本質上的不同。后者的評估是政府自身的自我檢查和評價，如李克強總理所說，屬于“自拉自唱”的自我評估，而由中國科協對政府政策落實情況進行評估，是第三方評估，它不受政府行政的干擾和制約，客觀上就可以做到公正、客觀。

近年來，中國科協所屬學會開始承接政府轉移職能，這種職能的承接不是權力承接，而是將不應由政府做的事情承接過來。從政府角度講，其將對自身出臺政策評價和評估的事情轉移給社會群眾組織，是因為政府相信中國科協等群眾組織的評估可以做到公正和客觀。其次，中國科協是黨領導下的公益性人民團體，不是市場化的贏利機構，其行為不受市場利益的驅使和左右。而有些市場化第三方評估機構，雖也獨立于政府之外，但其以營利為目的，受市場因素的制約，因而其評估就可能出現趨利傾向，也可能受委托方意愿的影響。黨領導下的人民團體——中國科協，其宗旨是公益性服務，與被評估各方均無利益瓜葛，與參與評估的市場機構合作，也無利益輸送的因果關系。而這種不受市場因素制約的非盈利性特征亦可以確保評估的公正和客觀。

（二）科協組織的專業性優勢，確保“雙創”評估的科學性

中國科協是科技領域的國家專業性機構。作為專業性機構，中國科協及科協組織具有科技專業的優勢，這種科技專業優勢主要體現在其所擁有的信息和人才兩大資源上。

信息資源方面，中國科協擁有近200個所屬專業學會和數以萬計的有業務聯系的全國學會。這些學會覆蓋理、工、農、醫、交叉等5大領域，能為國家創新驅動發展中涉及的各領域政策的評估提供專業信息支持。中國科協還擁有一個由遍布全國的調查站點組成的科技工作者狀況調查系統，這個系統可以第一時間了解和收集某一科技政策的實施效果和遇到的問題。中國科協還可以依托地方科協，在較短時間內組織、完成全國范圍內的專項調研。

人才資源方面，中國科協是科技工作者的群眾組織，中國科協及科協組織以團結和動員科技工作者參與國家經濟建設為己任，可以最廣泛地聯系科技工作者，可以迅速地組織科技專業力量從事某一項目的調查和研究。

中國科協在承擔“雙創”第三方評估中就充分利用了信息和人才這兩大專業資源，以這一專業優勢確保了評估結果的科學和準確。

（三）獨立性和專業性是科協組織建設高端智庫之要素

一般性智庫的基本保證是“公正”和“科學”，而中國科協要建設的是國家高端科技智庫，因此對“公正”和“科學”的要求則更高。

作為國家科技智庫，中國科協以智庫的方式服務于黨和國家中心工作的主要內容是為黨和國家重大決策的制定、實施和完善提供科技咨詢和科學的意見建議。黨和國家的重大決策，關系國家的發展，甚至國家的前途命運，而且往往具有重大的創新性，不僅其制定需要各方面提供咨詢，其實施和落實的情況更需要得到及時、準確的反饋，而這種反饋來不得半點虛假，必須具有高端的思想和智慧。這就要求承擔這一重大任務的國家高端智庫必須保證“公正”和“科學”。怎樣保證“公正”和“科學”呢？基本條件是智庫自身的獨立性和專業性。

一直以來，國家對其政策措施的落實情況有獲取反饋的方式和渠道，但是這些方式和渠道獲取的反饋，基本屬于自我審查和自我巡視類。這類反饋雖有一定的價值和意義，但隨著市場經濟的深入發展，越來越難以提供更為全面、客觀的情況和信息，主要原因就在于，這種反饋機制缺乏較強的獨立性和較高的專業性。2015年，國務院對其出臺的重大決策啟動全面大督查時，主動引入第三方評估來檢測政府政策的實施效果，就是希望具有獨立性和專業性的第三方能夠對政府出臺政策措施落實情況作出及時而準確的反饋。

所謂第三方，就是具有獨立性和專業性的智庫型社會組織。中國科協之所以受到委托，就是因為作為科技界的群眾組織所具有較強的獨立性和專業性。在“雙創”第三方評估中，中國科協充分展現了自身的這一獨立性和專業性優勢，而此獨立性和專業性是智庫建設的必備要素，所以在“雙創”第三方評估中，中國科協及科協組織也以其獨立性和專業性的杰出工作，為科協組織建設國家高端智庫奠定了基礎。

三、科協智庫建設的新路徑探索

“雙創”第三方評估給科協組織建設高端科技智庫的一個重要啟示就是對“第三方”這個新的社會地位的認識。

國家進入了創新驅動新的發展時期，在這個時期內，國家要不斷地出臺推動創新發展的重大政策措施，同時，又需要不斷地了解這些政策措施實施的真實情況，并不斷地對其修改完善，而這就特別需要有獨立、專業的第三方智庫型機構提供咨詢和反饋。可喜的是，在這樣關鍵的時刻，中國科協承接了“雙創”第三方評估任務，而在這一評估過程中，中國科協及科協組織通過作為“第三方”機構所具有的獨立性和專業性優勢的展示，摸索出了一條符合科協實際和國家需求的高端科技智庫建設的新路徑。

（一）充分認識科協組織“第三方”地位的重要意義

第三方評估的概念是與政府績效管理的概念聯系在一起的，是對政府行為的評估，因而主要是對政府政策措施的落實情況——管理績效的評估。一個國家、一個地區最大的信譽來自政府，政府的行為最終體現為公信力，所以對政府管理績效的評估，直接影響政府的信譽。

不實事求是，甚至虛假的評估，輕者影響和降低政府管理績效，重者損害政府形象。相反，實事求是、公正客觀的評估，可以使政府及時、準確地發現政策本身正確之處或政策落實的不足之處，并得以及時的自我校正，從而改變和增強政府的履政能力，提升政府的公信力。

評估是一種檢測，是一種監督。在計劃經濟下，一切都是政府行為，無須評估，檢查就可以了。市場經濟下不單有政府，更多的是市場行為。政府的作用主要是通過政策措施的杠桿來影響經濟，是看得見的手，而市場行為受經濟自身規律左右，是看不見的手。政府這看得見的手出臺的政策措施進入市場經濟之中，其落實會是一種什么情況？是否符合市場的規律？是否順利實施還是發生了扭曲？要知曉這些，靠直觀的、簡單的檢查還不夠，必須真正深入其中，通過各種表象，包括實例、數據的收集和分析，得出及時、準確的科學結論，而這就是評估。

市場主體與政府交互作用，會產生復雜的利益糾葛，對相糾葛任何一方的評估，都不能由其中任何一方來做，當然更不能由一方自我評估，必須引入具有置身各方之外的獨立性、在相關領域高于各方的專業性的第三方。

對于“第三方”地位的重要意義，中國科協在“雙創”評估的實踐中有深刻的感受和理解。服務于政府的中心工作，是科協組織的常規職能，而承接政府轉移職能，是新形勢下賦予科協及所屬學會新的重要職能。以這個新職能再服務于政府的中心工作，則要求科協組織以“第三方”的角色，為政府重大決策提供咨詢和意見，這是黨和政府創新驅動發展的需要，也是科協組織在新時期謀求可持續和更大發展的需要。

（二）明確“第三方”定位，找準科協智庫建設的路徑

明確定位，就是明確科協組織在社會和經濟活動中的“第三方”地位。改革開放以來，在社會和經濟的某些活動中出現過第三方評估及其機構，但大多規模小，且第三方地位不明晰。在國務院對自己出臺的重大決策引入第三方評估后，一批如中國科協這樣的國家級智庫型第三方機構進入，大大提升了第三方評估的分量、質量和影響。這一情況得到中央的及時肯定，而且在法律意義上，對中國科協等組織的第三方地位和功能給予了初步認定。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，對中國科協建立國家高端科技智庫提出了明確要求。2015年7月，中共中央下發的《關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出，“重大決策社會穩定風險評估機制，應該吸收群團組織參加”。2016年3月，中共中央辦公廳印發《科協系統深化改革實施方案》明確要求，科協組織要“為黨委和政府科學決策提供支撐，扎實開展第三方創新評估工作”。

“第三方”的地位，是在中國科協承接“雙創”評估從開始到后續工作的過程中確立的，而這一地位的確立，也使科協組織國家高端智庫的建設找準了路徑。

中國經濟步入新常態，為推動經濟實現較長時期的中高速增長，國家穩增長、促改革、調結構、惠民生的政策措施密集出臺。這些政策措施落實的如何？存在什么問題？需要怎樣完善？國家特別需要客觀、公正的評估和及時、準確的反饋。中國科協承擔的“雙創”評估就肩負著這一使命。在評估中，中國科協及科協組織立足“第三方”的地位，充分發揮自身所具有的獨立性和專業性優勢，調動廣大科技工作者的積極性，開展全方位深入的調查研究，為“雙創”這一黨和國家重大決策的實施提供了客觀公正、科學準確的調研結論和反饋意見，也為中國科協及科協組織建設高端智庫開辟了一條新的路徑。

（三）抓住重大發展機遇，加快推進科協組織智庫建設

現階段，我國正處在一個特殊和關鍵時期，一是國內經濟增長換擋、結構調整，整個經濟面臨少有的、錯綜復雜的局面。而對這一局面，用傳統的統計數據和方法來分析經濟的運行很難厘清其實質，而若厘不清，就可能對經濟形勢作出誤判。二是網絡經濟的快速發展給經濟運行帶來了一系列深刻變革。新業態的不斷產生，推動傳統產業不斷更新；融資方式的變革，催生新的融資渠道，推動創新創業不斷出現新的熱潮，而傳統業態向新業態的轉化調整，也帶來新的矛盾和沖突。這些快速復雜的變化，使本來就十分復雜的經濟形勢愈加復雜。

形勢日趨復雜，政府就要不斷出臺政策，而形勢不斷變化，政府就須對政策的實施及時了解。要滿足政府的這一需求，則要有強大的智庫機構對復雜，且不斷變化的情況進行快速評估，作出及時反饋。而這對于正在建設中的中國科協這樣的國家高端智庫既是巨大的挑戰，也是難得的契機。

中國科協及科協組織在“雙創”評估中，通過發揮自身優勢，加強高端科技智庫建設，既迎接了挑戰，也抓住了契機。但這只是個開端，還應該借此機會，循著已經摸索到的路徑加快推進，進一步建立起一種長效機制。這種長效機制的建立，應有以下兩個方面的切實保證：

1.穩定機構的保證。中國科協等單位和組織這次承接國務院重大決策的第三方評估任務，是因為被看成了第三方評估機構，但從嚴格意義上講，與真正的第三方評估機構還有差距。新形勢下，國家需要的是能夠滿足第三方評估需求、可持續的、真正意義上的獨立評估機構。對此，中國科協已經有了較清楚的認識，并在著手建立和完善這樣的評估專業機構，如在新成立的中國科協創新戰略研究院成立專門的評估機構，但這還遠遠不夠。作為國家高端科技智庫，在未來國家發展中，要承擔的類似于“雙創”第三方評估這樣國家重大決策的評估任務將接踵而至。任重道遠，科協組織應該致力于建立綜合能力強、知識結構更多元、更宏大的智庫型評估團隊，致力于建立以科協為中心，以遍布全國的科技力量為外圍，以項目為依托的可以高效組合各種智慧力量的柔性工作機制。

2.制度體系的保證。建立第三方評估長效機構，還需由可持續的長效制度體系來支撐。這一制度體系不僅包括具體的、標準化評估的指標體系，也包括第三方評估的思想理論體系。這種制度體系應緊緊圍繞可以及時、準確、客觀知曉和評價政府政策措施落實情況的目的來建立，亦應適應市場不斷變化、政府政策不斷調整而不斷完善。這種制度體系不是僵化的檢測和評價手段，而是有助于經濟平穩、快速發展，并對政府的政策調整給予思想理論支持的全新檢測方式，也是一種沒有行政權力的外部監督的制衡機制。這種體系的主體機制是保證第三方評估，同時也應有對第三方評估機構和體制進行有效監管問責的機制，在建立第三方評估機構和評估制度體系的同時，建立對這兩個方面實行監管的獨立的監管機構。

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