簡政放權(quán)的行動邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

馬正立

摘要：鄧小平曾指出改革是一場革命。國家治理現(xiàn)代化所提出的簡政放權(quán)改革新要求也應(yīng)該是一場革命。這場革命要求從一元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元治理結(jié)構(gòu)，從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)、從禮治轉(zhuǎn)向法治、從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)、以黨內(nèi)民主帶動社會民主，從而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)與治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以此作為推進(jìn)簡政放權(quán)的切入點(diǎn)。可以說，作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)戰(zhàn)略部署，簡政放權(quán)以治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理方式變革為邏輯基礎(chǔ)，旨在厘清政府、市場與社會三者邊界，構(gòu)建“有限政府”“責(zé)任政府”和“服務(wù)政府”，還“利”于民、還“效”于市場、還“權(quán)”于社會，以此提高政府效能，激發(fā)市場活力，提升社會創(chuàng)造力，最終達(dá)到國家善治目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：治理現(xiàn)代化；簡政放權(quán)；政府效能；市場活力；社會創(chuàng)造力

中圖分類號：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0004-05

黨的十八屆三中全會提出全面正確履行政府職能，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)。[1]簡政放權(quán)可以說是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。那么，為什么此前幾輪簡政放權(quán)不斷暴露出動力不足的弊端呢？相關(guān)研究表明，由于我國長期所依賴的“一元管理結(jié)構(gòu)”與傳統(tǒng)管理方式具有制度鎖定性和慣性作用，這導(dǎo)致一系列簡政放權(quán)改革很難收到真正成效。黨的十八大以來，在治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的過程中，治理結(jié)構(gòu)與治理方式也隨之相應(yīng)發(fā)生現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，這個(gè)轉(zhuǎn)型過程便是簡政放權(quán)持續(xù)推進(jìn)的切入點(diǎn)。

一、簡政放權(quán)的主要目標(biāo)：政府效能、市場活力與社會創(chuàng)造力不斷提升

從治理主體角度看，人類社會至今經(jīng)歷了自治——官治——共治三種形式。改革開放以來，我國社會領(lǐng)域形成三個(gè)相對獨(dú)立的子系統(tǒng)：政治系統(tǒng)（政黨與政府）、市場系統(tǒng)（包括國企）和社會系統(tǒng)（社會組織與公民），這三個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同共治是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。隨著市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)不斷成長，還“利、效、權(quán)”于市場與社會，將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。簡政放權(quán)的直接目的便是通過對政治系統(tǒng)所占的權(quán)力做“減法”，對市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)所獲的權(quán)力做“乘法”，以提高政府效能，激發(fā)市場活力，提升社會創(chuàng)造力，進(jìn)而提升政府、市場和社會等治理主體的治理能力，從根本上推進(jìn)治理現(xiàn)代化。

（一）簡政放權(quán)是提高政府效能的根本要求

黨的十四大以來，我國不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，政府、市場與社會三者朝著良性方向協(xié)調(diào)互動。但從總體上看，在監(jiān)管市場和管理社會方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會提出繼續(xù)將簡政放權(quán)作為推動政府職能轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)。政府作為公共權(quán)力運(yùn)行的主要載體，只有通過簡政放權(quán)，對政府“做減法”，不斷削權(quán)，才能使其卸下多余包袱，真正提高政府效能。一方面，精簡機(jī)構(gòu)和工作人員；另一方面，還權(quán)于市場和社會。“簡政”為外在表現(xiàn)，“放權(quán)”是實(shí)質(zhì)。有所不為才能有所為，只有通過取消和下放權(quán)力，政府才能謀全局、抓長遠(yuǎn)，有效提升自身治理能力，促進(jìn)全面正確履職，更好地為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。

（二）簡政放權(quán)是激發(fā)市場活力的迫切需要

經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式至少需要三個(gè)要素，即市場平臺、市場角色以及交易規(guī)則。由此，經(jīng)濟(jì)要得到充分發(fā)展，合理搭建市場平臺是關(guān)鍵，明確而獨(dú)立的所有權(quán)是市場平臺最基本的構(gòu)造。如何使市場在資源配置中起決定性作用，從而使政府更好發(fā)揮效能呢？從根本上講，這便要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)的出發(fā)點(diǎn)便是解決政府所承擔(dān)的組織和信息成本過高、公務(wù)員積極性過低等問題。如果交易費(fèi)用接近于零，經(jīng)濟(jì)的組織成本就一定趨于無窮大，[2]24這恰恰是政府過多干預(yù)市場的邏輯結(jié)果。由于當(dāng)前我國政府直接干預(yù)資源配置范圍仍沒有縮小，這在某種程度上束縛了市場這只無形之手的活動空間，抑制了市場主體內(nèi)在活力的有效發(fā)揮。有效市場競爭的形成需要市場自身運(yùn)作執(zhí)行規(guī)則機(jī)制，從而回歸市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)。由此，通過深化行政審批制度改革，用政府權(quán)力減法換取市場活力“乘法”，一方面可以降低市場主體準(zhǔn)入門檻，激活市場傳導(dǎo)機(jī)制；另一方面可以優(yōu)化配置市場資源，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步和人力資本累積，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力。

（三）簡政放權(quán)是提升社會創(chuàng)造力的必然選擇

從政治角度看，簡政放權(quán)涉及向社會系統(tǒng)放權(quán)，這可以提高公民政治參與度，提升保護(hù)個(gè)人權(quán)利。從經(jīng)濟(jì)角度看，政府向社會讓權(quán)意味著推動政府控制的企業(yè)民營化，從而保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。由于過去人們參與公共事務(wù)范圍有限，并缺乏對政府的問責(zé)手段；社會組織發(fā)育不足，又缺乏規(guī)范管理，這導(dǎo)致很多問題需要依靠政府解決，政府疲于奔命，公共服務(wù)供給質(zhì)量卻不高。從整體上看，問題的根源在于：一方面，在某種程度上，政府的大包大攬限制了社會組織發(fā)育空間和公民參與政治渠道的擴(kuò)寬；另一方面，規(guī)范管理方面配套措施仍不健全，在某種程度上抑制社會創(chuàng)造力發(fā)揮。由此，轉(zhuǎn)變政府職能，通過對政府權(quán)力“做減法”、責(zé)任“做加法”，明晰“模糊的權(quán)力”，明確“模糊的邊界”，交出可以由社會系統(tǒng)自身處理的事務(wù)，減輕政府負(fù)擔(dān)，從而為社會系統(tǒng)提供不斷發(fā)育的土壤。

二、簡政放權(quán)的邏輯基礎(chǔ)：治理結(jié)構(gòu)與治理方式現(xiàn)代化

改革開放30多年以來，政治系統(tǒng)在向社會和市場放權(quán)方面進(jìn)行了大量探索。在向市場放權(quán)過程中，由于采取下放國企控制權(quán)，地方政府成為國企的產(chǎn)權(quán)所有人，各地官員展開GDP競爭，這在某種程度上促進(jìn)了市場化進(jìn)程，但同時(shí)也滋生了地方保護(hù)主義，以及各種類型的尋租行為。在向社會放權(quán)過程中，相關(guān)改革政策的實(shí)施并未達(dá)到既定效果，社會公共服務(wù)整體水平不高。總體來看，簡政放權(quán)實(shí)踐取得了一定成效，但由于管理思維和利益固化等因素影響，依然存在政府職能定位與權(quán)力邊界劃分不清等難題。如何解決簡政放權(quán)過程中所面臨的難題？這便需要準(zhǔn)確把握治理現(xiàn)代化背景下簡政放權(quán)的邏輯基礎(chǔ)，以此保證簡政放權(quán)路徑選擇的合理化和科學(xué)化。

（一）簡政放權(quán)與治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

建國初期，計(jì)劃體制和“職能同構(gòu)”條件下，我國治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政發(fā)包模式。作為單一制國家，維持著政治上的集權(quán)結(jié)構(gòu)，也可以稱其為全能主義治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)治理主體單一化，即所有權(quán)力集中于唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)。這個(gè)唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)是各級黨委或黨支部，管理國家各領(lǐng)域事務(wù)。可以說，它是適應(yīng)客觀時(shí)空條件下，動員并集中全社會力量進(jìn)行社會主義建設(shè)的選擇，這種“行政主導(dǎo)構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)高速增長的組織部分”。[3]167然而，任何政權(quán)的合法性都不可能永遠(yuǎn)建立在經(jīng)濟(jì)績效上，何況這種帶有強(qiáng)勢主導(dǎo)特征的治理結(jié)構(gòu)，可能會導(dǎo)致政治上的專權(quán)和管理上的低效，治理主體的部分創(chuàng)造性和自主性被抑制，從而未來某個(gè)時(shí)期將會呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效用遞減趨勢。可以說，高度集權(quán)的計(jì)劃體制逐漸累積了奇高無比的運(yùn)行成本，[3]179導(dǎo)致無法有效行使國家權(quán)力。憑借權(quán)力的強(qiáng)制性，政府短期可能取得成效，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大數(shù)據(jù)和云計(jì)算時(shí)代來臨，社會智力含量增加，社會主體多元化，利益多元化等因素不斷呈現(xiàn)，各領(lǐng)域呈現(xiàn)出一系列悖論性現(xiàn)象，不妨稱之為“轉(zhuǎn)型悖論”。在此背景下，當(dāng)改革一旦觸及到權(quán)力，治理能力和治理績效方面所呈現(xiàn)的種種弊端就會充分暴露。

改革開放后，市場資源配置方式發(fā)生變化，全能主義治理結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，這個(gè)轉(zhuǎn)型過程始于黨政分開。隨著黨政適度分離，執(zhí)政黨作為社會前進(jìn)的“火車頭”，主要承擔(dān)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府官員作為“這條政治列車的駕駛員”，則承擔(dān)著相應(yīng)的行政事務(wù)責(zé)任。與此同時(shí)，一系列行政管理體制改革相繼啟動，改革主要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，以放松對市場和社會干預(yù)為主要內(nèi)容。從20世紀(jì)80 年代開始，“政企分開”和“政社分開”的體制改革開始施行，黨和政府更少直接管理城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)。

縱觀向市場系統(tǒng)放權(quán)過程，1984年12月，國營企業(yè)廠長（經(jīng)理）開始實(shí)行新的任期制度。從1985年開始，連續(xù)幾次的價(jià)格改革意味著物價(jià)放開由市場決定。1993 年11月，以《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為契機(jī)，政府不再是企業(yè)的治理主體，企業(yè)成為自主管理的法人治理結(jié)構(gòu)。[4]在整個(gè)放權(quán)過程中，我國產(chǎn)權(quán)制度也呈現(xiàn)出一個(gè)不斷展開過程，即通過承包劃出私有使用權(quán)，使用權(quán)演變?yōu)檗D(zhuǎn)讓權(quán)，承認(rèn)了生產(chǎn)資料的私人所有權(quán)，形成“以私產(chǎn)為基礎(chǔ)的公產(chǎn)”。

縱觀向社會系統(tǒng)放權(quán)過程，80 年代末，先后推行農(nóng)村村民自治和城市居民自治，從而邁出社會分權(quán)的重要一步。90 年代開始新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，以一些政府機(jī)構(gòu)被改造為行業(yè)協(xié)會為契機(jī)，政府管理職能開始移交給行業(yè)管理組織，如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會、紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳@是職業(yè)自治的重要步驟。90 年代后期和21世紀(jì)初，除原有的工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體以外，各種民間組織逐漸發(fā)展起來并獲得政府認(rèn)可。與此同時(shí)，政府開始強(qiáng)調(diào)社會管理職能，并且開始讓民間組織參與社會管理，從而將部分權(quán)力下放給特定的社會組織。[5]

縱觀改革開放以來治理變革軌跡，可以清晰看出，通過不斷向市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)放權(quán)，其呈現(xiàn)由一元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元治理結(jié)構(gòu)、由集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)的趨勢。然而，在這一轉(zhuǎn)向過程中，政府職能轉(zhuǎn)變動力不足，每當(dāng)某些矛盾面臨激化時(shí)，往往通過收權(quán)和再次強(qiáng)化管制方式來應(yīng)付困局，這便導(dǎo)致政府職能再次擴(kuò)大。如自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，所推行的五次行政審批改革使簡政放權(quán)處于“放與收” 的循環(huán)怪圈中。由于轉(zhuǎn)型過程呈現(xiàn)這種疲軟趨勢，加之改革形式化、缺位化和非規(guī)范化帶來改革成果碎片化，這便導(dǎo)致市場和社會活力難以真正釋放。可見，過去的政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型部分失靈使經(jīng)濟(jì)遭遇下行壓力，社會創(chuàng)造力也未能得到有效提升。黨的十八大以來所推進(jìn)的治理現(xiàn)代化為簡政放權(quán)找到了新的突破口，即通過真正實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，充分釋放治理現(xiàn)代化的巨大潛能，使權(quán)力真正下放到位。

（二）簡政放權(quán)與治理方式現(xiàn)代化

新一輪的簡政放權(quán)是一場偉大革命，這場革命發(fā)生在治理現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，理應(yīng)以治理方式現(xiàn)代化為邏輯基礎(chǔ)，變革過去一切不相適應(yīng)的思想方式、管理方式和活動方式等。

1.從管制方式轉(zhuǎn)向服務(wù)方式。根據(jù)福山的政治發(fā)展三大組件，即“現(xiàn)代國家建構(gòu)、法治與民主責(zé)任制”，追溯我國歷史，現(xiàn)代國家建構(gòu)排在我國政治發(fā)展優(yōu)先序列。建國之初，王權(quán)統(tǒng)治方式被徹底根除，管制方式取而代之，通過更多關(guān)注規(guī)范社會生活，構(gòu)成一種對公民政治行為的約束，以及對市場行為和社會行為的管制。改革開放以來，管制成分日益減少，服務(wù)理念被提出。1998年通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次將“公共服務(wù)”確立為政府服務(wù)公民、市場和社會的基本職能。[6]2004 年，“建立服務(wù)型政府”目標(biāo)被確立，政府權(quán)力下放成為管制方式向服務(wù)方式轉(zhuǎn)型的必然趨勢。從中國共產(chǎn)黨十七大開始，服務(wù)型政府的基本內(nèi)容和配套制度體系被進(jìn)一步明確。黨的十八大以來，治理方式真正實(shí)現(xiàn)從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，這也是簡政放權(quán)所應(yīng)遵循的治理方式現(xiàn)代化邏輯基礎(chǔ)。市場和社會各自堅(jiān)守所發(fā)揮作用的合法權(quán)力邊界，政府更大程度上努力扮演好參與治理主體和“元治理”角色，不再施行壟斷或強(qiáng)制性管制方式。可以說，管制方式的權(quán)威來源是法規(guī)命令，服務(wù)方式則以一種認(rèn)同和共識的合作網(wǎng)絡(luò)式權(quán)威為基礎(chǔ)。前者主張強(qiáng)制，后者以自愿為主。二者權(quán)力運(yùn)行的向度也不同，管制方式主要通過制定政策或發(fā)號施令等來完成單一向度管理目標(biāo)，權(quán)力運(yùn)行方向則主要是自上而下。與此不同，服務(wù)方式更多的是通過伙伴、協(xié)商、合作的關(guān)系來確立認(rèn)同目標(biāo)，由此，權(quán)力運(yùn)行的向度是多元的、相互的，呈現(xiàn)一個(gè)上下互動合作過程，即在市場原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作，這便契合簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)。

2.從“禮治”轉(zhuǎn)向“法治”。在中國這個(gè)擁有幾千年禮治傳統(tǒng)的帶有“差序格局”特征的鄉(xiāng)土社會中，社會范圍是一個(gè)根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，[7]38禮是社會公認(rèn)的行為規(guī)范，[7]79維持禮這種規(guī)范的是傳統(tǒng)。建國初期，在黨和政府各方面工作展開過程中，禮治這種傳統(tǒng)仍占據(jù)一席之地。改革開放后，制度建設(shè)的重要性開始被強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)”被正式提出。20世紀(jì)80 年代開始倡導(dǎo)“法制”，即嚴(yán)格依法辦事和依法行政。20世紀(jì)80年代中期，黨的一些領(lǐng)導(dǎo)人意識到中國共產(chǎn)黨必須在法律的框架內(nèi)活動，黨的領(lǐng)導(dǎo)人也不能擁有超越法律的特權(quán)。[8]90年代后，黨的十五大提出“建設(shè)社會主義法治國家”，此后法律作為最高統(tǒng)治權(quán)威被不斷強(qiáng)調(diào)。黨的十六大以后，“法治”作為一種治理方式被提出，作為一種具有普遍性的訴求，法治成為善治的最高準(zhǔn)則。在只有“禮治”而較少法治傳統(tǒng)的情況下，法治的確立也要更多靠自上而下的權(quán)力推動，這似乎是一個(gè)悖論，但是許多規(guī)律中天然帶有悖論。依靠政治制度去建立法治，是一個(gè)歷史存在，也是一種現(xiàn)實(shí)邏輯。[9]

與未來簡政放權(quán)改革聯(lián)系緊密的關(guān)鍵詞便是不確定性。所謂不確定性，在定義上就是說無法根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)來推斷事件未來發(fā)生的概率。[2]277例如，高度競爭性的比賽，結(jié)果的不確定性便要求比賽規(guī)則高度的確定性與明確性。同理，簡政放權(quán)改革結(jié)果的不確定性便需要簡政放權(quán)改革過程的確定性，那么，如何保障簡政放權(quán)過程所遵循規(guī)則的確定性呢？法治方式作為一種穩(wěn)定性和規(guī)則性的治理方式，便具有很高的確定性。根據(jù)上述改革開放以來的治理方式變遷分析，可以發(fā)現(xiàn)，治理方式經(jīng)歷了“禮治——法制——法治”的演變過程。法治作為可以保證確定性方式獲得普遍需求。這種對法治的需求不是來自傳統(tǒng)的立法政治，或階級和利益集團(tuán)政治，而 “主要來自對現(xiàn)代城市深化秩序的認(rèn)同，屬于第三產(chǎn)業(yè)時(shí)代的‘認(rèn)同政治”。[10]它可以改變過去官僚體系的審批管理方式的弊端，通過法治方式厘清各部門權(quán)力、破解政策性路徑依賴慣性和封閉化推進(jìn)的傳統(tǒng)模式局限，實(shí)現(xiàn)在法治軌道上把簡政放權(quán)改革推向深入，有效破除簡政放權(quán)中的隨意性、多變性和不確定性。

3.民主治理方式轉(zhuǎn)型。治理包含多元主體參與含義，例如市場主體、社會主體、公民主體等。實(shí)現(xiàn)多元主體有效參與治理，必然需要以賦予其一定權(quán)力或權(quán)利為依托。簡政放權(quán)過程涉及將權(quán)力下放到社會系統(tǒng)，這必然與一個(gè)國家的民主治理進(jìn)程息息相關(guān)。可以說，作為一種現(xiàn)代治理方式，民主是推進(jìn)簡政放權(quán)的應(yīng)有之義。縱觀我國民主實(shí)踐演進(jìn)過程，近代有過三次短暫的民主思潮，即發(fā)生在戊戌變法前后、辛亥革命前后和新文化運(yùn)動。三次民主浪潮大體都是由知識分子通過自上而下方式推動。在半封建經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的社會， 客觀存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)，決定了經(jīng)歷短期民主浪潮后必然又回到統(tǒng)治模式。建國以來，我國形成了一系列別具特色的民主政治制度，即以人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、黨內(nèi)民主制度、基層民主制度和民族區(qū)域自治制度為基本框架的制度體系。改革開放以來，在農(nóng)村，人民公社逐漸解體，村委會這一村民自治組織形成，被稱為“草根民主”。村級民主逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳播，逐步形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直選試點(diǎn)，社會內(nèi)生的民主需求又逐步擴(kuò)展到城市社區(qū)。隨著社會自治推行，城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為地方自治、社區(qū)自治、社會組織自治、城鄉(xiāng)居民自治、行業(yè)或職業(yè)自治，以上這些構(gòu)成了還權(quán)于社會系統(tǒng)的基本形式。

我國基層民主呈現(xiàn)由下至上推進(jìn)趨勢，與此協(xié)同推進(jìn)的黨內(nèi)民主則呈現(xiàn)由核心向外圍推進(jìn)趨勢。改革開放以來黨內(nèi)民主方面所取得的進(jìn)程如下：20世紀(jì)70 年代末，各級人民代表大會和各級地方政府在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力；80 年代，縣級以下人民代表開始由直接選舉方式產(chǎn)生，黨代會常任制和干部任期制開始試行；90 年代，黨員權(quán)利保障得到重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)開始通過公推公選方式產(chǎn)生，保護(hù)人權(quán)的條款進(jìn)入憲法；[11]21世紀(jì)以后，重大事務(wù)的黨委票決制被普遍推行，黨內(nèi)監(jiān)督開始試行，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競爭上崗得到大范圍推廣，人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)力以法律的形式被確立，[12]重大立法和政策的聽證普遍得到推廣，政府信息開始逐漸公開。黨的十六大確立發(fā)展黨內(nèi)民主，并以此帶動社會民主。可以說，黨內(nèi)民主帶動社會民主符合中國政治發(fā)展實(shí)踐邏輯。由于過去“黨國同構(gòu)”體制影響，作為聚集大量社會精英并掌握政治權(quán)力的中國共產(chǎn)黨，一定程度上掌握著行政、立法和司法權(quán)力。由此，黨內(nèi)民主意味著核心權(quán)力層的民主，黨內(nèi)民主進(jìn)程直接決定國家民主治理進(jìn)程，從而影響簡政放權(quán)推進(jìn)過程。可以說，治理現(xiàn)代化為進(jìn)一步推進(jìn)民主開拓更大的空間，在這個(gè)空間里應(yīng)義無反顧推進(jìn)民主治理方式轉(zhuǎn)型，以此作為簡政放權(quán)的邏輯基礎(chǔ)。

三、簡政放權(quán)的路徑選擇：治理新思維、保障機(jī)制與制度體系

權(quán)力范圍大小與治理能力高低并不呈正相關(guān)關(guān)系。治理能力提升依賴于權(quán)力的有效運(yùn)行，即在權(quán)力邊界受限前提下仍發(fā)揮最大有效性。在治理現(xiàn)代化框架內(nèi)，如何真正實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)呢？以治理結(jié)構(gòu)與治理方式現(xiàn)代化為邏輯基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)和有序落實(shí)，迫切需要樹立治理新思維，構(gòu)建科學(xué)合理有效的保障機(jī)制，完善相關(guān)配套制度體系。

（一）樹立治理新思維，統(tǒng)籌規(guī)劃簡政放權(quán)戰(zhàn)略部署

“善政必簡”，突破傳統(tǒng)思維障礙，樹立治理新思維，即系統(tǒng)思維、整體思維、法治思維與參與思維，通過協(xié)調(diào)有序落實(shí)簡政放權(quán)相關(guān)各項(xiàng)舉措，方能提升政府治理能力，向市場與社會釋放空間與能量。

簡政放權(quán)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在其推進(jìn)過程中應(yīng)樹立系統(tǒng)性思維。行政體制改革過程不可以沿用經(jīng)濟(jì)體制改革所采用的“摸著石頭過河”的思維慣性，而是應(yīng)該既“改”，也要“革”，革除過去基于政府治理能力水平不高而存在的認(rèn)為“一收就死，一放就亂”等一系列錯(cuò)誤思維。發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用，明確改革的方向及程序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督落實(shí)。增強(qiáng)簡政放權(quán)全過程的組合性、結(jié)構(gòu)性和整體性，明確權(quán)力“下放”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，保證各項(xiàng)權(quán)力按計(jì)劃有序下放，通過循序漸進(jìn)地“放權(quán)”與“還權(quán)”，使市場有更大的緩沖力來承載“下放”的權(quán)力的空間。

樹立整體性思維，避免過去所出現(xiàn)的各領(lǐng)域改革不平衡弊病。保證各部門或各領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)，例如，稅收政策應(yīng)與司法部門或外資準(zhǔn)入等領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免產(chǎn)生短板。各層級間的權(quán)力下放過程也要配套協(xié)調(diào)，如審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的配套。總之，突破傳統(tǒng)改革慣性思維，樹立全局觀，方案設(shè)計(jì)要提突破各部門利益阻礙，關(guān)鍵要做到分權(quán)、分責(zé)、分利一體化，有效處理“發(fā)散的信息流”，利用科學(xué)的學(xué)習(xí)機(jī)制及時(shí)糾錯(cuò)，確保各項(xiàng)改革真正到位并見效。

樹立依法“確權(quán)”思維，使權(quán)力下放過程有法可依，規(guī)范政府行為。同時(shí)，下放的權(quán)力也要受到法律約束。政府放權(quán)給市場，并不意味著市場主體不受限制，市場活動還應(yīng)受法律規(guī)范和行業(yè)規(guī)范的約束。法無明文規(guī)定即禁止也不意味著政府可以不作為，政府還需要有效激發(fā)社會活力，維持社會秩序，創(chuàng)造社會福利，保障公民權(quán)利。放權(quán)以后，產(chǎn)權(quán)可以通過市場競爭約束，但放出來的行政權(quán)力要靠法治才可以有效約束。[2]69由此，應(yīng)有效運(yùn)用法律所賦予的自由裁量權(quán)，保證政府在法律的框架內(nèi)因地因時(shí)制宜，從而形成“人民授權(quán)——權(quán)力運(yùn)行——服務(wù)權(quán)利——權(quán)利惠民——公共權(quán)利再次讓渡為權(quán)力”的良性循環(huán)。

樹立“互聯(lián)網(wǎng)+群眾參與”思維，轉(zhuǎn)變過去政府主導(dǎo)思維，充分利用大數(shù)據(jù)平臺來提升群眾參與性。由于處于社會與市場領(lǐng)域中的行政相對人對取消或下放的事項(xiàng)更具有發(fā)言權(quán)，可以通過擴(kuò)大宣傳和公開信息等方式主動及時(shí)回應(yīng)企業(yè)和百姓，引導(dǎo)其積極參與，發(fā)揮社會與市場兩個(gè)主體作用。暢通信息獲取渠道，保證市場主體真正可以了解并清楚相關(guān)政策以及自己所承接的各項(xiàng)權(quán)力；通過互聯(lián)網(wǎng)使信息對稱，保證相關(guān)信息多層次和多維度地呈現(xiàn)給大眾；借助大數(shù)據(jù)時(shí)代的互聯(lián)網(wǎng)平臺公開政府的權(quán)力運(yùn)作過程，避免“放虛不放實(shí)”，使簡政放權(quán)真正“落地”。

（二）構(gòu)建治理保障機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)簡政放權(quán)系統(tǒng)工程

以治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為契機(jī)，真正推進(jìn)簡政放權(quán)，需要通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善協(xié)調(diào)治理機(jī)制。其一，構(gòu)建黨政協(xié)同治理機(jī)制。由于執(zhí)政黨在治理結(jié)構(gòu)中處于總攬全局地位，并擁有整合資源的強(qiáng)大優(yōu)勢，一直以來，政府在簡政放權(quán)過程中面臨困境時(shí)，便經(jīng)常憑借黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的這種優(yōu)勢，重新干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程。因此，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是簡政放權(quán)的當(dāng)務(wù)之急，即實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政相統(tǒng)一。關(guān)鍵是通過“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”制度等確立黨與政府的權(quán)力邊界。其二，完善中央與地方政府協(xié)調(diào)治理機(jī)制。一方面，由于頂層設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致各個(gè)地方政府簡政放權(quán)舉措?yún)⒉畈积R，呈現(xiàn)不均衡特征；另一方面，由于地方保護(hù)主義存在，簡政放權(quán)涉及地方政府切身利益，很容易出現(xiàn)簡政放權(quán)的隱性化現(xiàn)象，即存在“權(quán)力截留”或“改頭換面”。例如，非行政許可審批或第三方“中介服務(wù)”等。因此，需要探索政府間新型合作模式，科學(xué)配置公共資源，合理各地方政府權(quán)力與職責(zé)分工，增強(qiáng)推動簡政放權(quán)的積極性。其三，構(gòu)建部門間的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。政府治理結(jié)構(gòu)依賴于政府職能定位，并體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)框架的設(shè)計(jì)之中。由于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有“機(jī)構(gòu)鎖定”慣性，政府部門往往會患“帕金森癥”，也就是，只要政府機(jī)構(gòu)存在便必然為自身尋求職能，從而出現(xiàn)簡政放權(quán)的形式化或隱性化傾向，即“放虛不放實(shí)”或者“放責(zé)不放權(quán)”。因此，簡政放權(quán)的關(guān)鍵是加強(qiáng)大部門體制改革，整合機(jī)構(gòu)職責(zé)，增強(qiáng)簡政放權(quán)過程的匹配效應(yīng)。

在推進(jìn)簡政放權(quán)過程中，還要合理構(gòu)建保障改革順利推進(jìn)的相關(guān)機(jī)制，統(tǒng)籌配套改革，消除“中梗阻”，避免截留改革紅利。其一，完善簡政放權(quán)長效運(yùn)行機(jī)制。通過延伸改革配套措施，放管結(jié)合，完善改革相關(guān)舉措的落實(shí)程序，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)部門各項(xiàng)任務(wù)。其二，建立治理主體參與機(jī)制。將利益相關(guān)方引入簡政放權(quán)全過程，充分調(diào)動治理主體的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)簡政放權(quán)過程中各治理主體參與度；將推進(jìn)改革的依據(jù)、過程、結(jié)果公開，保證企業(yè)或市場“聽得懂”“信得過”，使改革過程公開透明。其三，完善考評機(jī)制。依照工作程序，招標(biāo)第三方機(jī)構(gòu)，聘請各領(lǐng)域?qū)＜遥贫ǜ黝悺昂喺笔马?xiàng)以及“放權(quán)”進(jìn)程的審核標(biāo)準(zhǔn)和編制標(biāo)準(zhǔn)，并對簡政放權(quán)改革過程進(jìn)行科學(xué)合理評估。綜合第三方評估結(jié)果，并參照社會公眾參與過程的相關(guān)評價(jià)，及時(shí)解決所存在問題。其四，健全責(zé)任追究機(jī)制。在完善權(quán)力清單同時(shí)，配套責(zé)任清單，明確權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限，把其納入年度考核內(nèi)容，對落實(shí)不力的要嚴(yán)肅追究責(zé)任。其五，完善事前事中事后監(jiān)管機(jī)制，加大督查力度，創(chuàng)新督查方式，推進(jìn)政府對市場和社會的監(jiān)管常態(tài)化和精細(xì)化，努力做到放活與監(jiān)管同步到位。

（三）完善治理制度體系，有序落實(shí)簡政放權(quán)相關(guān)舉措

簡政放權(quán)改革的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化是關(guān)鍵。通過治理制度體系的完善過程，即構(gòu)建改革制度框架、規(guī)范改革流程、完善配套制度等一系列相關(guān)舉措，使簡政放權(quán)走出“人治魔咒”，避免經(jīng)歷以往的“放——亂——收”周期性重演。

首先，構(gòu)建科學(xué)合理有效的改革制度框架，以確定性的制度設(shè)計(jì)應(yīng)對改革結(jié)果的不確定性。在時(shí)間上，制定簡政放權(quán)改革的路線圖和時(shí)間表，并將其調(diào)整以及推進(jìn)過程制度化，避免執(zhí)行過程的隨機(jī)性。在此過程中，相關(guān)保障法律法規(guī)起草、修訂、審核、清理等工作應(yīng)具備及時(shí)性，保證法律法規(guī)的修訂與簡政放權(quán)改革同步進(jìn)行。具體來說，全面清理失效或不適宜新時(shí)期客觀條件的相關(guān)文件；按照改革推進(jìn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，及時(shí)將保留或者下放的權(quán)力關(guān)進(jìn)密閉的制度之籠中。在空間上，構(gòu)建各領(lǐng)域間、部門間或?qū)蛹夐g的協(xié)作制度框架，保證各改革部門之間及時(shí)共享相關(guān)信息。對簡政放權(quán)過程中所應(yīng)起草或者修訂的一系列法律法規(guī)要嚴(yán)格把關(guān)，防止部門利益法制化，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)抄告或移送相關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)，并對接下來的情況進(jìn)行跟蹤。

其次，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)實(shí)施流程以及運(yùn)行程序法治化，為改革順利推進(jìn)提供合理性和合法性條件。一是簡政放權(quán)的實(shí)施流程應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，在職權(quán)范圍內(nèi)具體實(shí)施，嚴(yán)禁法律范圍之外的擴(kuò)權(quán)設(shè)權(quán)。從中央到地方各級政府逐步放權(quán)，并通過及時(shí)調(diào)整各項(xiàng)規(guī)章制度，保證各項(xiàng)相關(guān)改革措施的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件具有指引性和可操作性，以此保證地方政府有規(guī)可循。二是以法律授權(quán)為依據(jù)，完善“三張清單”制度，通過“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”使政府各部門明確權(quán)力與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)“清單之外無權(quán)力”，做到“清單之外無禁區(qū)”，避免出現(xiàn)借“清單”規(guī)避應(yīng)盡義務(wù)情形。三是及時(shí)將縣級“清單”試點(diǎn)所總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，以法律形式確定下來，低位階規(guī)章成熟后可以上升為法律，避免法律滯后，將維護(hù)保障秩序和激發(fā)釋放活力有機(jī)統(tǒng)一起來。

最后，完善各項(xiàng)配套制度，真正系統(tǒng)推進(jìn)簡政放權(quán)。簡政放權(quán)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，如果僅著眼于審批的財(cái)政支付或者工資福利等方面，則會缺乏長期實(shí)效性。例如，相比作為“權(quán)力過分集中”派生物的龐大黨政系統(tǒng)，行政系統(tǒng)卻負(fù)擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)事務(wù)。因此，通過改革人事權(quán)，擴(kuò)充財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，使地方政府的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)合理匹配，減少消耗簡政放權(quán)副產(chǎn)品——重新安排官員的難度。在此過程中，應(yīng)注意不斷優(yōu)化部門編制資源配置。將編制合理配置到重點(diǎn)領(lǐng)域，通過編制的只減不增來形成倒逼機(jī)制，從某種程度上有力地推進(jìn)簡政放權(quán)。此外，及時(shí)調(diào)整和完善其他配套制度，形成互相銜接的制度體系，而不僅僅是零碎的制度要素，使諸多制度配套協(xié)調(diào)有序施行。例如，建立企業(yè)“黑名單”或異常名錄等制度，推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)，從而激發(fā)市場與社會活力。

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