“一帶一路”文化帶政府跨域文化管理問題研究

陳懷平+李天姿+苑惠瓊

摘要：“一帶一路”沿線政府跨域文化管理對于平衡區域文化發展、優化完善政府文化管理體制，進而構建沿線“大文化帶”，提升區域文化競爭力具有關鍵作用。目前，“一帶一路”沿線政府跨域文化管理面臨著文化資源整合“同質化”、文化管理協調機制“缺失化”、政府內部文化管理職能“分散化”、跨域文化產業開發“條塊化”等問題。為此，需要在大資源、大空間、大部門、大產業的理念下，通過促進集群內文化資源整合共享、打破文化地域空間限制、加強政府跨域文化管理頂層設計、推動文化產業集群發展等方式，創新“大文化帶”政府跨域文化管理模式。

關鍵詞：“一帶一路”；政府職能；跨域文化管理；文化資源整合；文化軟實力

中圖分類號：G12

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0080-04

一、“一帶一路”文化帶政府跨域文化管理的時代價值

政府跨域文化管理是立足區域范疇、通過深化政府間文化管理合作所形成的一種以協作共贏為原則的文化管理模式。在世界經濟全球化、區域經濟一體化深入發展，文化競爭在綜合國力競爭中的作用和地位日益突出的背景下，我國提出了以打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體和命運共同體為目標的“一帶一路”戰略。其中，“文化包容”邏輯地內涵了區域文化整體性、協同性開發與發展，這既是民族文化走向世界的必然趨勢，也是世界文化融通交流、均衡發展的實踐選擇。在 “一帶一路”戰略背景下，強化政府間跨域文化管理不僅能夠推動、深化區域文化交流與管理協作，還能促進跨域文化資源合理配置，彰顯區域和民族文化的獨特魅力，在民族文化融合中增強民族文化的認同感，提升國家文化軟實力。

首先，加強政府跨域文化管理有利于推進“一帶一路”區域文化發展均衡化。“一帶一路”區域體現為較為明顯的雙重核心—邊緣結構，在經濟發展水平、文化族群分布、文化管理制度、文化發展定位等方面具有外向落后性和內向非均衡性，回流效應與擴散效應長期無法實現良性轉化，回流效應明顯大于擴散效應。實施跨域文化管理，特別是促使跨域間的政府部門協調合作，“開展區域一體化的文化自覺”，[1]有助于區域文化管理部門樹立起整體性思維，通過協調規劃區域文化發展方向和操作路徑，推動文化發展較快的區域幫助文化發展較慢的區域，文化發展較慢的地區緊跟整個區域的文化發展大方針，以互幫互助的文化管理模式協調區域之間的文化發展不平衡的現狀，最終實現“一帶一路”沿線區域文化互聯互通，共同發展。特別值得一提的是，“一帶一路”跨域文化管理對于發揮我國作為一個負責任大國的文化責任也具有重要作用，我國將“以周邊鄰國，一帶一路聯通地區，以及北美、非洲和拉美等為近中遠三重文化輻射帶，投射中國文化的正能量”，[2]進而促進不同文化間的開放、交流與滲透，實現區域文化的共同發展。

其次，推動政府跨域文化管理有利于強化“一帶一路”政府文化管理體制協同。因涉及的管理主體及管理客體較為多樣，“一帶一路”沿線各地文化管理部門較為分散，難以形成管理合力。實施政府跨域文化管理，有助于打破剛性約束下的政府單位行政區劃，摒棄傳統的“政府內向型管理”，通過制定跨域集群圈內的文化管理規則和制度、整合政府間的文化管理部門、建立和健全區域內的公共文化管理系統的協作型“政府區域性管理”，實現各地政府間“協同”[3]合作，推動區域文化的整體性、系統性發展。“通過對文化資源的統籌規劃，引導各管理主體之間的協同競合，最大化地體現和提升絲綢之路經濟帶的整體性價值”，[4]對優化和完善“一帶一路”沿線政府文化管理體制具有現實的助推力。

再次，政府跨域文化管理模式有利于構建“一帶一路”大文化帶。建立跨域“大文化帶”、塑造文化共同體是“一帶一路”戰略目標之一。實施政府跨域文化管理，有助于跨域文化資源的空間布局，促進區域內的文化資源“跨區域整合”，[5]打造區域共享的文化品牌和文化產業鏈，從而推動“一帶一路”沿線“大文化帶”的形成，提升“一帶一路”集群圈層文化競爭力。“一帶一路”政府跨域文化管理的實行，在推動平衡區域文化發展、完善政府文化管理體制、構建沿線“大文化帶”的基礎上，可以有效提升區域的文化產品競爭力、文化企業競爭力、文化品牌競爭力和文化形象競爭力，從而推動“一帶一路”區域文化軟實力的提升。

二、“一帶一路”文化帶政府跨域文化管理的現實困境

“‘一帶一路是中國全球戰略調整的表現和結果，從緣起發展的角度看并非一個橫空出世的大戰略，而是逐步水漲船高的過程，經歷了雛形初現、頂層推進和全面展開三個階段。”[6]由于“一帶一路”戰略在推進過程中呈現出不同的過程性特點，政府跨域管理也就面臨著紛繁復雜的問題。整體來看，“一帶一路”集群圈內的政府跨域文化管理面臨的現實問題主要有：

首先，文化資源整合“同質化”色彩濃厚。“文化資源是文化發展的基礎，既有精神的文化資源，也有物質性的文化資源，其內涵十分廣泛，涵蓋教育、科學、技術、知識、信息、民俗等各個方面。”[7]105由于各個地區的文化資源都有其獨有特質，在維護文化資源多樣性的同時實現個性化、市場化的深層次資源整合成為“一帶一路”政府跨域文化管理的首要任務。目前，“一帶一路”區域文化資源還比較“粗放”，這不僅表現為以絲綢之路文化旅游為典型的文化產品開發的重復化，還表現在絲路沿線地區在戰略定位上的同質化，如陜西提出打造“絲綢之路經濟帶新起點”；新疆提出將建成“絲綢之路經濟帶核心區”；甘肅提出要建設“絲綢之路經濟帶黃金段”；寧夏提出擬建成“絲綢之路經濟帶戰略支點”等，而這種產品、布局上的重疊發展不僅會造成資源浪費，還可能會威脅區域間的穩定和諧，形成現實層面的內耗。

其次，政府間的文化管理協調機制匱乏。“一帶一路”沿線國家、地區無論是在經濟發展、政治立場，還是在文化資源稟賦、風俗習慣上均有所不同，因而在共建利益共同體、文化共同體的過程中需要統籌不同區域的文化資源，兼顧不同群體的利益，形成抱團式的發展。然而，由于缺乏科學、有效的文化管理協調機制和“行政區劃的阻隔”[8]，“一帶一路”沿線區域往往在文化發展上陷入無序狀態。當前，我國與中亞國家的交流、協調機制主要集中在方向性的框架協議上，并在國家領導、中央政府等高層次進行，缺乏城市間的深層次的、細化的合作溝通，這主要體現在“一帶一路”沿線區域的政策協調問題上，雖然我國已經與部分國家簽署了共建“一帶一路”合作備忘錄，與一些毗鄰國家簽署了地區合作和邊境合作的備忘錄以及經貿合作中長期發展規劃，但是在貿易便通機制建設、法律法規銜接等具體問題的對接上依然缺乏行之有效的措施，這對各地區的協同合作構成實然性阻礙。

再次，各地政府內部文化管理職能分散。具體來說，“政府文化管理職能主要表現在文化發展戰略、構建組織運行框架、建立資金支持機制、完善文化政策法規等方面。”[7]114 隨著文化發展的步伐逐步加快，文化涉及的層面也越來越多，政府文化管理日益復雜，往往會跨越多個部門，從而形成“多頭管理格局”。[9]“一帶一路”的跨域現實性和主客體多樣性更加劇了沿線政府文化管理職能的分散性。這就使各地政府在規劃本區域文化發展戰略、組織運行框架、制定政策法規時統一協作效率低，難以形成整體性、系統性的文化發展思路，進而導致對外文化戰略、政策的碎片化、斷裂化，從而對跨域的政府文化管理提出了更大的挑戰。

最后，跨域文化產業開發不完善。文化產業的跨域發展是促進文化貿易、建設“一帶一路”文化利益共同體的重要突破口和抓手，也是跨域政府文化管理的關鍵所在。它的實現需要來自文化市場、戰略資本、交流平臺、產業鏈整合等多方面的支持。然而，目前跨域文化產業卻面臨著產品層次低、資金長效機制缺乏、文化交流平臺不足等問題，制約了跨域文化產業的深度開發。

三、“一帶一路”文化帶政府跨域文化管理的價值理念

“一帶一路”“不是封閉的，而是開放包容的；不是中國一家的獨唱，而是沿線國家的合唱”。[10]“一帶一路”的戰略發展規劃以絲綢之路經濟帶建設為核心，通過跨區域間的交流與合作，實現大區域間經濟、社會、政治等多維度的互通互惠，是具有全球意義的國際化戰略，其開啟了跨歷史、跨空間、跨行政規劃的互通友好發展新模式。政府跨域文化管理模式的現代化創新應基于“一帶一路”發展的理念基礎和歷史契機，以政府職能為保障，以異域多元的文化資源為紐帶，通過跨域文化產業的聯動發展和創新升級，打破跨域地理上的空間限制，實現大資源、大空間、大部門、大產業特征的政府跨域文化管理模式建構。

管理“大文化帶”構建圖在政府跨域“大文化帶”的管理模式中，各要素之間彼此影響、相互作用。文化“大資源”模式，作為跨域“大文化帶”的資源基礎，依靠無邊界的空間模式支撐，為大部門和大產業的發展提供資源依托；文化“大空間”模式，作為跨域“大文化帶”的地域空間基礎，依托打破空間限制的區域管理模式，為大資源和大產業的發展提供地域空間的支撐和依托；文化“大部門”模式，作為跨域“大文化帶”的管理職能的基礎，依托區域化的大資源和開闊的空間條件，促進區域資源的優化整合，并深化對區域大產業發展的扶持；文化“大產業”模式，作為跨域“大文化帶”的產業基礎，依托區域文化資源、空間資源、部門協同管理的多重扶持，實現與大資源、大空間模式的雙向依托和發展。

首先，基于“大資源”的文化資源整合。基于文化“大資源”理念，通過跨部門、跨地域間公共文化資源的深度整合，實現跨域集群內文化發展的互動融合與文化資源的互聯共享。立足于人類文化共生、互通的發展特性，通過區域協作、部門配合等方式，打通異域文化間地理空間、行政制度等方面的“隔閡”，實現區域內文化“流動”下的共生、互補、融合與發展，最終形成大區域內的“文化認同（Cultural Identity）”[11]和區域“文化生態”，實現特定文化資源在更大范圍內的優化配置和持續發展，將原先獨立區域內的文化“小資源”聚合成跨域性融合發展的文化“大資源”。通過互聯、互通、互補、互融，實現鄉與鄉，鎮與鎮，城市與城市之間，區域與區域之間文化資源的對接與融合，形成 “大文化帶”下跨域文化資源的整體性構建。

其次，基于“大空間”的文化地域融合。構建跨域“大文化帶”的政府管理模式需要打破區域地理空間上的限制，實現跨域集群內文化發展空間上的大聯通和高共享。文化及其資源的發展，離不開異域文化間的流通和融合，文化“大空間”的構建擴大了文化的發展視野，為政府跨域文化管理提供了更大的配置空間。文化“大空間”的融合，一方面，涉及國內省、市、區、縣不同行政區域上空間的融合，另一方面，涉及不同國家間，跨民族、跨國別的空間融合。因此，需要打破各級行政界域上的空間限制，發揮地理空間上的鄰近優勢，“地理鄰近有助于區域間研發合作關系的建立”，[12]實現區域彼此間的實質性鄰近，使地區之間、國家之間在地理空間方面形成互通式網絡群，以開闊區域文化發展空間。跨域集群圈內的文化空間限制被打破，不同地區間的文化資源實現區域一體化下文化“大空間”的發展模式，加速深化跨域“大文化帶”管理模式中的空間文化的融合。

再次，基于“大部門”的政府職能聯合。要實現“一帶一路”沿線政府在文化管理上的多方協作，互利共贏，就必須加強各國各地各部門的統籌協調，實現“無界化”[13]的政府管理。對內而言，沿線各地政府需要在“大部制”的文化管理理念下，改變多頭管理、交叉管理的現狀，通過職能整合實現系統化、整體化的文化管理。對外而言，不同區域間的政府文化管理要打破行政區域的界限，加強城市與城市之間，省部與省部之間，不同區域間的政府協同合作。進而呈現出不同層級，不同地區的政府部門間利益的統一協調，不同部門間相互監督和約束，大部門統一規劃跨域集群內的文化發展戰略以及跨域內的政府文化管理實現良性運作的狀態，從而加速“大部門”跨域政府職能的聯合，最終實現跨域“大文化帶”的政府管理模式的形成。

最后，基于“大產業”的文化全產業鏈拓展。“一帶一路”政府跨域文化管理致力于打造文化互認、經濟互助、產業互融的綜合性利益共同體，文化產業發展是實現這一目標的基礎支撐。在跨域政府文化管理的協同下，“一帶一路”文化產業發展必須通過集群內文化資源、文化平臺、文化品牌、文化資本的整合運作，完成由點到面到體的立體化轉型：一方面，從產業鏈中間部分向“微笑曲線”兩端發展，從生產、制造等低附加值環節向創意設計、市場營銷縱向拓展；另一方面，在發展文化旅游、演藝會展等傳統文化門類的同時，探索嘗試影視、動漫、新媒體等新興文化產業，實現文化產業的橫向延伸，最終推動“一帶一路”沿線文化產業點與點、線與線之間的無縫銜接，打造互利互動、良性循環的文化產業生態圈。

四、“一帶一路”文化帶政府跨域文化管理的實施路徑

“一帶一路”戰略旨在“促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構”。[14]這也為政府跨域“大文化帶”的構建提供了理論依據和戰略契機，基于“大文化帶”管理模式的機制探索，我們認為，當前應注重從文化資源整合、政府職能協同、產業地理空間融合等維度，搭建“一帶一路”視閾下地緣相近、文化相通、產業交融、管理協同的跨域文化管理新模式，在雙重核心—邊緣結構客觀存在的情況下，推動實現回流效應與擴散效應之間持續性的良性轉化，通過文化管理模式創新實現文化再繁榮，從而助推區域經濟結構優化和社會有序發展，實現“一帶一路”戰略目標。

首先，促進集群內文化資源整合共享。文化資源的多樣性屬性和地域性特性決定了其與生俱來的地域“印記”，從而表現出不同地域間鮮明的文化個性或差異，這對政府的跨域文化管理具有雙重考驗。一方面，要在尊重地域文化多樣性和獨特性的前提下，基于對各異域文化資源特征的分析，在挖掘不同區域文化特質的同時，對跨域間共性的文化資源進行評估和整合，深化跨域集群內的文化認同，在文化的相互滲透中，“產生了一定的文化趨同”，[15]進而打造跨域集群內共性的文化品牌，從而解決文化資源整合中缺乏資源融合契合點的問題；另一方面，在整合不同區域文化資源的同時，基于各異域文化資源的稟賦特性，要促進區域間平等的文化交流和文化互鑒，著力挖掘不同文化資源的深層價值，整合優化出符合社會核心價值觀的優秀多元文化，提升跨域集群內文化影響力和競爭力，讓文化資源的整合更具有社會價值。此外，在文化資源實現整合的過程中，如何實現文化資源從單個區域內的小范圍到跨域大范圍內的共享，實現從跨越地域界限到跨越國界限制的文化交流與共享，這需要政府部門的協同推動，也需要探索文化對外傳播的新格局，讓文化資源在跨域集群內形成真正的“大文化”格局，實現深度共享。

其次，打破文化地域空間限制。在當今的文化角逐中，僅憑個體文化資源的“單打獨斗”已力不從心，不同區域間文化發展的聯合趨勢越顯強勁。實現異域文化的對接與融合，打造政府的跨域文化管理，“將從單一的城市競爭演變為區域性城市群的競爭”，[16]需要打破文化資源空間地域上的限制，因此，要實現跨域的大文化管理就必須依托強有力的空間資源融合和共享機制。一方面，要以文化資源為依托，以政府管理職能為鏈路，實現跨域集群內，大文化資源共享、大空間區域聯動，以線帶面、逐層管理、多層空間、多元發展的開放性文化管理格局，并以開放、融合、共生的理念，不斷吸收跨域集群內多樣的文化資源；另一方面，在涉及跨國空間的政府文化管理中，需要考慮到區域和國界的雙重跨越，跨國間的文化交流與管理，必然面臨更多挑戰，這就需要不同國家、民族間建立起深化文化交流與文化合作管理的協同機制，即，可以考慮成立由各國代表組成的地區文化管理委員會，制定文化協同管理章程，明確各方在文化跨域管理中的角色扮演、職責擔當和利益分享，實現跨越國界的共同管理、協作共贏。

再次，加強政府跨域文化管理的頂層設計。為解決跨區域集群圈內政府職能分散的問題，“一帶一路”沿線的跨域政府文化管理需要“加快職能整合，實現政府文化管理職能體系的同一化”，[17]促進區域內外的聯合管理、頂層設計。這不僅指沿線各地方政府應在中央政府的領導下整合部門職能，理順層級關系，優化政府的文化管理職能，加速文化管理主體的各個部門形成立體化、網絡化的新型文化管理模式，揚長避短、錯位發展；還內涵著建立跨國文化管理機構，制定國際發展戰略，在區別經濟性與親善性行為基礎上協調沿線區域利益的內容，通過“多邊高層磋商”[18]制定區域內文化發展目標、政策、技術、資源、產業等策略，構建區域內文化管理組織橫向、縱向結合的網絡型框架，建立集群圈內的文化資金統一分配、優勢互補的分配支持機制，以完善集群圈“大文化帶”法律法規體系等方式實現對跨域集群圈內的系統化、整體化文化管理，促進區域間的“合法性認同”，[19]實現政府間的聯合管理。這是建立“一帶一路”命運共同體的必然選擇。為此，一方面，要整合部門職能，理順層級關系，優化政府的文化管理職能；加速文化管理主體的各個部門形成立體化、網絡化的新型文化管理模式，跨域集群圈內的各個政府部門形成區域文化管理的思想共識，打破地域區劃行政界限的限制，統一規劃文化管理任務，實現跨域管理形式上的融合，建立起集群圈內的文化管理關系網，優化和規范跨域集群圈內的政府的管理職能。另一方面，要在“大文化”的理念下推進 “大部制”的文化管理實踐；不同區域政府在管理形式上形成跨越式的協同管理，在管理實踐中，應跨越地域限制，實現文化內容上的融合，通過制定區域內文化發展目標、政策、產業等策略，明確整個區域的文化發展目標和方向；構建區域內文化管理組織橫向、縱向結合的網絡型框架；建立集群圈內的文化資金統一分配、優勢互補的分配支持機制；建立完善集群圈“大文化帶”法律法規體系，以健全優化跨域集群圈內的政府管理職能，實現政府間的聯合管理。

最后，推動文化產業集群發展。文化是引導“一帶一路”發展的靈魂，文化產業的合作與聯接是推動文化交流和經濟發展，促進“一帶一路”沿線國家貿易合作與文化交流協作，加速“集聚區共同體”[20]形成的重要依托。跨域政府文化管理要促進文化產業發展，其核心內容就是通過區域合作，文化資源優勢互補，逐漸形成產業化、規模化的特色文化產業鏈。這不僅需要有效利用區域文化資源，充分開發文化資源中社會價值、經濟價值和歷史價值，創造區域文化產業的大品牌，形成富有地方特色和地區影響力的文化品牌體系，讓文化產業實現更多的文化和社會價值，還應在加深跨域集群圈內的文化產業鏈的同時，注意加強地域文化創意，促使跨集群的文化特色產業升級，規避區域文化企業間的無序不良競爭，實現區域內的文化產業集群圈的個性化發展。

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【責任編輯：黎 峰】