中國行政區經濟理論的哲學思考

劉君德　馬祖琦

上世紀90年代初，劉君德、舒慶提出了中國行政區經濟理論。這一理論提出后，引起國內同行和某些政府部門領導乃至于海外學者的關注。

20多年過去了，中國“行政區經濟”對區域經濟發展的正、負影響依舊存在，行政區劃對城市一區域發展的“空間約束”仍然十分強烈。它顯示著這一理論的生命力。

行政區經濟理論具有豐富的內涵，蘊含著豐富的哲學思想。其理論框架的形成離不開中國特定的時代背景，是作者在參與大量城市一區域問題的深入研究與實踐基礎上。通過對中國國情及其區域問題的深刻剖析、提煉出的新的理論思想。從馬克思主義的視角出發，對其概念內涵和理論框架進行進一步的剖析與思考，挖掘行政區經濟理論的辯證思想，有助于更好地認識改革開放以來我國區域經濟發展的變化過程及其內在本質，從而指導我國未來城市一區域經濟的發展實踐。

一、行政區經濟的一般性與特殊性

“行政區經濟”由“行政區”與“區域經濟”疊加融合而來，“行政區”是一種區域類型。所謂“區域”，是對于特定地理空間范圍的統稱。除了行政區之外，區域還泛指諸如自然區、經濟區、工業區等在內的各類“非行政區”。“行政區”與“非行政區”是一種對應的關系；與“行政區經濟”相對應的是具有中國特色的“經濟區經濟”。這兩種對應的區域關系也可以稱之為相對應的區域類型。“行政區經濟”是區域經濟或區域開發活動的一種類型，這是其一般性。

與此同時，“行政區經濟”又是一種特殊的區域經濟現象，有其特殊的運行規律。其特殊性主要表現在四個方面：其一，區域類型特殊。行政區是權力的空間投影，區域的開發大多依托各級行政區為基本單元而展開。因此，行政區是一種極其重要的區域類型。將“行政區經濟”從寬泛的“區域經濟”范疇中剝離出來，有助于凸顯行政區劃對區域經濟運行的空間約束作用。其二，時代背景特殊。行政區經濟的凸顯離不開特定的時代背景，它是在計劃經濟時期向社會主義市場經濟轉軌時期逐漸顯現出來的一種區域經濟現象。其三，區域矛盾特殊。在行政區經濟的顯現時期，區域之間矛盾大量涌現，表現為同級行政區之間和不同層級行政區之間的經濟利益沖突。其四，政府與市場關系特殊。中國的國情和政治制度決定了政府與市場關系的特殊性，即中央與地方政府不斷順應時代發展，不斷加強自身改革，吸收消化新的治理理念，在推進中國經濟社會發展中充分發揮其積極作用，從而決定了中國“行政區經濟”運行的特殊性。

二、行政區經濟的過渡性與長期性

所謂過渡性，是指“事物由一個階段逐漸發展而轉入另一個階段”。過渡性其實描述的是處于兩種狀態之“中間狀態”的一種狀態，體現了由量變到質變的過程。既然是處于“縱向運行系統和“橫向運行系統”之間的中間狀態，必然意味著兩者兼有。從而能夠很容易得出“既可能存在以縱向運行系統為主，也可能存在以橫向運行系統為主”的論斷。

筆者從廣義和狹義兩個方面來理解行政區經濟的過渡性。狹義來看，行政區經濟特指由計劃經濟向區域經濟一體化轉變階段的區域經濟現象。如果說，計劃經濟與經濟區經濟（區域經濟一體化）位于區域經濟運行的兩個極端，那么，行政區經濟則處于兩者的中間狀態，它具有過渡性。但多數學者認為行政區經濟的終極目標將是中國特色的“經濟區經濟”。

廣義來看，只要存在行政區，就會存在行政區經濟現象。中國的區域經濟不可能完全超脫于行政區而獨立存在，必然或多或少地受到行政力量的調控。也必然或多或少地帶有一定的行政色彩，只不過行政區經濟的演化將歷經“隱態一顯態一隱態”的過渡歷程。筆者關于行政區經濟的狹義理解，其實正是特指行政區經濟的“顯態”運行時期。

按照這一理解，在縱向運行為主的計劃經濟體制下，仍然存在行政區經濟現象，只不過由于各級行政區及其相應地方政府的利益主體地位被高度抑制，行政區經濟現象處于隱態。在高度權威的行政力量調控下，下級地方政府嚴格遵循上級的行政命令，行政區與行政區之間的協調受到上級地方政府乃至中央政府“一盤棋”思想的指導，區域經濟發展處于規范有序的嚴格控制之下。而隨著社會主義市場經濟體制的確立，地方政府的利益主體地位逐漸強化，參與區域競爭的積極性被調動。區域矛盾加劇，使得行政區經濟處于顯態。到了行政區經濟的更高級階段，行政力量較少干預區域經濟運行，市場力量開始成為區域經濟的主導，此時的行政區經濟將朝著橫向運行為主的經濟區經濟轉化。

所謂“行政區經濟將走向經濟區經濟”的論斷，筆者認為，這里的“行政區經濟”其實是從狹義角度來理解的。理想來看，在區域經濟的漫長演化歷程中。隨著政府職能轉變和管理體制的優化，行政區經濟的消極面將逐步趨于“終結”，而行政區的積極面將自動地融入到社會主義市場經濟體制下“經濟區經濟”的潮流之中。

三、行政區經濟有明顯的空間邊界效應

如果將一個區域的經濟活動看作是抽象的“公共物品”，那么其所在地方政府就是公共物品的提供者。而公共物品具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。當公共物品的空間影響范圍（可以理解為公共物品的受益區或者服務區）與地方政府的行政區范圍（公共物品的提供區）出現錯位時，公共物品的上述屬性會加劇行政區經濟的消極影響。

倘若缺乏一個區域性的利益協調機制，就會產生“搭便車”現象。為了盡可能地獲得公共物品的正效應，各級行政區則強化壁壘，將公共物品的受益范圍緊緊鎖定在本行政區內部，使之不至于流失至其他相鄰行政區。同理，為了盡可能地規避公共物品的負效應，地方政府又會想方設法地讓公共物品的影響范圍擴大至其他行政區。可見，無論地方政府提供的公共物品是產生正外部性還是負外部性，其行為選擇都是極度“利己”的，但卻是符合經濟規律的市場行為。地方政府“有福獨享、有難同當”行為所暴露出來的“區域不合作”格局，就成為行政區經濟封閉運行的典型表現。

上述分析表明，單純按照行政區來提供公共物品，帶有嚴重的制度缺陷。更何況不同的公共物品有各自適宜的空間組織邊界，絕不是行政區所能夠應對得了的。畢竟，服務區與行政區屬于兩個不同性質和功能的空間單元。當兩者趨于一致時，公共物品的負面外部性能夠較為容易地消除，行政區經濟往往以正面效應為主；而當兩者出現空間錯位時，行政區經濟的運行則更多地表現出負面效應。

對此，要改變之前那種單純依賴行政區來組織生產生活的固有做法，探索“服務區與行政區分離”的雙層管理模式，按照各自的邊界分別進行管理，對特定的公共物品（或服務）進行打包，使相關的服務在適當的邊界被成功地內部化。

四、行政區經濟的核心主線是區域之間的利益配置

行政區經濟現象歸根結底是一個利益協調問題，區域經濟的本質在于“利益”。早期的地理學家最早對區域概念進行了界定，認為區域是形態上其內部性質相對一致，而在外部特征上差異很大的地球表面空間，是在自然資源稟賦、經濟社會、文化習俗等方面具有某種相同屬性特征的地域單位，是地球表面某一特定的空間范圍。

與地理學注重區域的“空間屬性”有所不同，從區域經濟學的視角來理解區域。區域其實是作為一個個“利益主體”而存在的。對此，劉名遠認為區域作為利益主體其實是人類作為利益主體的一種“人格化”體現。區域作為獨立的經濟利益主體，有謀求和實現區域經濟利益的權力，同時也有對各種區域經濟活動施加約束的要求。

照此理解，區域經濟的本質在于“利益”。只要是與特定的利益主體及其利益訴求相互對應的空間范圍，皆可被納入“區域”的范疇。

回顧歷史，我國在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期，其實也是一個利益分配的重新調整期。在計劃經濟時期，中央政府高度集權，省級政府雖然是經濟活動的一級調控主體，但其相對獨立的利益主體地位尚未形成。因此，行政區經濟雖然存在，但更多地是以隱態的方式運行。

而改革開放以來，在行政性分權和分灶吃飯的財政激勵制度下，原有的利益配置格局被打亂，地方各級政府的利益主體地位得到強化。此時，行政區經濟逐漸從隱態走向顯態。

應當看到。隨著社會主義市場經濟體制的日益完善，區域矛盾有所緩和，我國開始出現一些跨行政區的區域發展模式。例如，蘇州、昆山等地雖隸屬江蘇省，卻主動對接上海，借力發展。對此，有學者認為，只有絕對的城市利益，沒有絕對的行政區劃。這種跨越行政區的融入發展并非意味著“行政區經濟”理論范式的失效，而是凸顯了激活地方利益在克服行政區劃剛性約束、實現融人發展方面的重要性。

盡管經歷了數十年的發展和理論探索，區域利益仍然是理解行政區經濟理論的關鍵線索，也是當前我國行政區經濟運行過程中的一個最主要的驅動力量。我國當前的統計體系和地方官員政績考核體系，仍然延續著經濟利益優先的固有思路，這種做法在客觀推動國民經濟高速增長的同時，也在主觀上強化著行政區劃對區域經濟運行的剛性約束作用，進而使其成為導致行政區經濟大量負面效應的根源所在。

五、行政區經濟的積極面與消極面

就全局、總體而言，行政區經濟的影響主要是正面的。

但有學者根據劉君德教授關于“行政區經濟將走向經濟區經濟”的判定，揣測其“突出的是行政區經濟的消極影響”，而“潛在地持有否定態度”。這種關于行政區經濟只停留于消極面的認識，屬于嚴重的誤判。

應當承認，劉教授及其研究團隊在提出行政區經濟概念之初，確實將研究重點放在“行政區經濟的消極影響”，借以突出行政區劃因素對區域經濟運行的“剛性約束”作用。但他自始至終并未否認、并在多種場合反復強調行政區經濟在助推區域經濟發展方面所固有的積極性，并批評少數學者在引用行政區經濟概念時夸大了其負面影響。他對行政區經濟之消極面的研究恰恰是在對行政區經濟的積極作面予以“充分肯定”的默認前提下進行的。

行政區經濟盡管暴露出許多消極影響，但“行政區經濟”理論在強化區域利益主體地位，調動區域發展積極性方面起到了巨大的推動作用。轉軌時期我國經濟建設取得的巨大成就，恰恰是由于遵循了行政區經濟規律，依托行政區政府來推進區域發展，通過財政體制和管理體制的改革，借以充分調動行政區作為區域利益主體的積極性而實現的。

六、行政區經濟是“局部”與“整體”的對立統一

行政區具有空間層次和行政等級兩個相關聯的重要特征，是嚴格按照行政等級體系劃分的，呈現逐級相互嵌套的空間格局。表現在空間形態方面，上一級政區是由不同層級和幅度的次級政區“全覆蓋”拼接而成。對于某個特定政區來說，它是上級政區的基本構成單元，同時其本身又由若干個次級政區組成。

與之相應，依托各級行政區而組織的區域經濟發展格局往往也呈現出相應的空間嵌套特征。高層次政區的經濟發展格局離不開諸多次級政區經濟發展單元的支撐。因此，行政區經濟具有空間層次性，是局部和整體的對立統一。

值得注意的是，區域發展中的局部利益和整體利益并不總是趨同。為了追求局部利益，而威脅到整體利益的區域經濟發展案例大量存在。“甘肅千億風電基地停擺”事件就凸顯了區域利益與整體利益之間的矛盾，成為行政區經濟現象在國家電網建設領域的負面典型表現。

當年為了上馬清潔新能源項目，甘肅等地不惜花費重金，不顧自身難以消化的實際，結果周圍省份并不買賬，導致多余的電力無處輸送，只能眼睜睜地看著大量設備閑置。相關方面各執一詞，都有其道理。如果說，甘肅等省份不顧國家能源局風電必須“就地消納”的警告，盲目投資建設，算是自食其果的話。而湖北、江西等缺電省份，基于自身利益和價格等因素的考慮，不僅不歡迎新能源，還在大量上馬煤炭發電項目，則在一定程度上與國家新能源發展戰略背道而馳。省區經濟行為威脅到國家利益，不能不說是一個重大隱患。

在處理局部與整體的關系時，首先需要保證整體利益，在此基礎上，才能談論局部利益，而不是相反。當然，整體利益優先于局部利益，意味著局部利益會有所犧牲，這需要大局意識和壯士斷腕的改革魄力。長遠來看，局部利益與整體利益最終會融為一體，局部犧牲終究會有所回報。從行政區經濟理論的兩面性思想（正與負能量的消長）對照分析，這是一個行政區經濟運行所產生的負面影響（破壞力）的典型案例之一。當前，尤其要警惕和防止某些地方可能出現的這種“破壞力”。

七、行政區經濟運行下區劃調整中“大”與“小”的辯證統一

在行政區經濟運行時期，政府與市場、社會多元力量交互作用下，從城市一區域規劃建設角度看，要求政區空間規模“大”一點好。以有利于地方政府在較大空間內統籌規劃、開發建設。調整經濟空間布局與改造舊城區；而從基層政權建設、社會管理，以及方便服務居民群眾來看，則要求基層政區的規模“小”一點好。這是中國轉型期政區空間調整的一對矛盾，尤其是大城市、特大城市的區街一級，這種矛盾比較突出。地方政府更多地考慮發展經濟，規劃建設與改造城區，區劃調整的主要取向是采取“合并”城區（即所謂“撤二建一”）或“兼并”近郊縣市（撤縣市改設區）方式，實現城區空間擴展的目的。但由此帶來的新的基層社會（社區）管理單元過大的矛盾，以及傳統街區、地名一政區文化的喪失和社會不認同等問題逐步增多。筆者認為，當前中心城區區劃調整的主要傾向是空間過“大”，過分遷就地方政府的經濟利益。而忽略社會一文化效益，必須正確認識行政區劃的作用，在調整中注意兼顧“大”與“小”的關系，尤其不能把政區調整作為簡單的政策工具：區劃調整牽一發而動全身，必須綜合謀劃，全面評估，科學論證，慎重決策。加強市級統籌，轉變區、街職能是城區政區體制改革的方向，也是處理好“大與“小”矛盾的關鍵舉措。

八、行政區經濟“變“與“不變”的對立統一

新概念的提出和理論框架的構建是一個循序漸進、認識不斷深化的過程。在外部環境發生顯著變化的情況下，倘若繼續停留、沉浸于理論初創時期的認知框架，沿用原有的分析思路，固步自封，理論就會變得生硬，陷入僵化，就不能適應時代的需求。因此，行政區經濟理論要持續保持活力與生命力，就必須與時俱進，不斷完善和修正自己。

從上世紀80、90年代行政區經濟概念提出、理論框架醞釀至今，已經大約過去了30年左右的時間。中國區域經濟發展發生了翻天覆地的變化，經濟總量大幅增長，躍升為世界第二大經濟體。區域經濟發展案例層出不窮，區域協作與區域沖突事件此消彼長。在此期間，行政區經濟現象究竟是進一步強化還是有所消解。其背后的邏輯框架和理論范式是否仍然能夠適應當前我國區域經濟發展的新格局，當前區域經濟矛盾與沖突背后的驅動機制是否發生了根本性變化，等等一系列疑問，迫切需要理論工作者予以進一步地解釋和闡述。

就這一點來看，行政區經濟理論就像一個年輕的生物體，時刻處于生長狀態，其理論內涵自始至終都處于不斷拓展和延伸過程之中。可以說，行政區經濟現象及其理論的本質內涵是動態的、不斷演進的。正是由于理論認識經歷了一個“肯定——否定——再肯定”的認識不斷深化和螺旋上升的過程，才顯示出“行政區經濟”理論的強大生命力。

九、結論與展望

如今，隨著社會主義市場經濟體制的建立，行政區劃對區域經濟的約束作用逐漸從剛性過渡到柔性，區域合作機制不斷完善，地方政府之間的合作意愿也日益強烈，區域惡性競爭、重復建設、產業同構問題有所緩解，區域經濟協調發展的局面正在形成。

然而，我們認為，在上述區域經濟發展新的背景下，更要警惕行政區經濟現象的負面效應。行政區之間的直接沖突行為可能會有所弱化，但是間接的、隱形的對抗仍然不容小覷。未來的行政區經濟之負面影響或許會以一種更加隱態的方式出現，我們仍然要特別預防行政區劃給區域經濟帶來的負面沖擊。由于中國國情的特殊性，政區的空間約束仍將長期存在。

大到國家層面，類似于“風電停擺”問題，涉及國家與地方以及地方之間的不合作；小到城市與城市之間，類似于“五個城市爭奪一片云彩”（稀缺公共物品）問題⑩；甚至在一個城市內部，也存在市轄區之間的“斷頭路”問題。總之，行政區之間的不合作案例比比皆是。可以說，行政區經濟問題滲透至我國經濟社會發展的方方面面。筆者認為，（權力+空間）×市場力（封閉力與開放力）=行政區經濟發展力。其中，權力、空間與市場的組合，既有可能形成生產力，也有可能產生破壞力。為此，要引入改革力，完善體制機制，加速推進政府職能轉變，從經濟效益、社會效益和環境效益入手，綜合評估區域利益，培育區域意識、大局意識和長遠意識。改革力考驗著管理者的政治智慧，體現了魄力和胸懷，是一種利他的奉獻意識和自我犧牲精神。長遠來看，隨著行政區經濟向中國特色經濟區經濟的轉換，改革者必將從中受益。

今年5月17日，習近平總書記在主持召開的哲學社會科學工作座談會上強調，當代中國正經歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，也正在進行著人類歷史上最為宏大而獨特的實踐創新。這種前無古人的偉大實踐，必將給理論創造、學術繁榮提供強大動力和廣闊空間。我們希望，有志于行政區經濟研究的專家學者，尤其是廣大青年學者積極參與研究、探索，更好地把握時代脈搏，以更加豐富的區域發展案例，對行政區經濟的內涵及其理論進行豐富和深化。進一步增強行政區經濟理論的鮮活感和生命力，使這一中國特色的理論在指導中國行政區劃體制改革實踐，推進我國區域經濟發展方面發揮積極作用。