政府、市場和社會權力關系視角下行政區經濟理論的再認識

熊競

行政區經濟理論，是劉君德教授與其團隊，特別是舒慶博士，于1980年代起在多次現實行政區劃調整的工作中和研究中總結提煉的本土化色彩濃厚，解釋力強，持續性好、創新突出的具有中國特色的政區理論。關于行政區經濟的理論分析和實踐應用的文章已非常豐富，然而從政治與治理相關理論出發，以政府與市場、政府與社會以及上下級政府之間的權力集散視角的分析還不多見。特別是在十八大后，黨和國家提出全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化以及市場在資源配置中起決定性作用等全新論述的大背景下，從權力治理關系的角度來探討行政區經濟理論就更具有理論和現實意義。

行政區劃作為上層建筑的重要組成部分。其研究也大量借鑒了政治學、公共管理學等相關理論，歸納起來至少包括以下四個方面：一是政府間關系理論，包括運用馬克思主義理論、委托代理關系理論、合作關系理論、實力一依賴理論、契約理論、公共財政理論等對中央與地方關系的探討。通過府際法律關系、財政關系、互動關系等對府際關系的探討；二是地方自治理論，包括集權主義、分權主義、均權主義，對單一制、聯邦制、邦聯制等國家政治制度的比較分析等；三是政府管理相關理論，包括政府職能理論、治理理論、政府治道變革模式、政區競爭理論、新公共管理主義理論、公共選擇理論等；四是大都市區管理理論，包括大都市區政府管理模式、區域協調機制、行政組織形式的理論與文獻研究等，以及新區域主義規劃、區域治理、區域行政、區域管治等概念和理論。如何將以上這些林林總總的理論作為對行政區劃的一個系統性解釋，筆者認為至少有一個角度可以統合。即從權力集一散關系的視角，通過這一視角，可以將相關理論與行政區劃的關聯劃分為三個方面：一是政區的功能發揮上所涉及的政府與經濟的權力集一散關系；二是政區的性質定位上所涉及的政府與社會的權力集一散關系；三是政區層級隸屬關系上所涉及的政府之間的權力集一散關系。

一、政區功能與政府職能：政府集權還是市場分權

根據我國地方組織法的相關規定，一級地方人民代表大會討論并決定本行政區域內“政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，而一級人民政府則“執行國民經濟和社會發展計劃、預算。管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，可見行政區政府（從廣義而言包括議事、執行、監督等各個黨政管理機構）是轄區內經濟、社會、文化等公共事業的決策者、組織者、執行者。因此，政區的功能與政府的職能是密切相關的，甚至可以說是二位一體的，而我們知道政府職能的討論往往是放在計劃經濟體制下的政府集權干預還是市場經濟體制下的市場分散決策兩個端點的討論上，這也使得對于政區功能定位的分析也集中在社會權力分工中政府與市場關系方面。“大政府、小市場”還是“小政府、大社會”是學術界一個古老而歷久彌新的主題。“自重商主義開始，或是強調政府對市場的干預，或是強調市場的自由，政府經濟理論始終是300余年來西方經濟學中一個爭論不休的問題。”因此，在任何國家的經濟發展中，沒有純粹的政府干預和自由放任，根據經濟發展形勢確定二者的均衡點是普遍認同的方式，但是對于客觀的經濟現象由于存在不同的原因認識，在二者的比例上存在不同的觀點，也使得對政府職能的伸縮存在爭議。但是，從總體而言西方發達國家仍是以市場機制為主，且取得了不錯的經濟成就。盡管1920年代末發生的全球經濟危機催生了凱恩斯主義的興起，諸多討伐市場失靈、支持政府干預的理論也相繼登臺，但是20世紀70年代開始的“滯脹”怪病也同樣激起了詰難政府失靈、復興自由主義的高潮，在抨擊政府方面尤以公共選擇學派最為鋒利，他們旗幟鮮明的主張：政府在公共政策上的選擇沒能也不可能代表社會公眾的選擇，因而政府過多的干預在現實中往往造成社會資源配置與理想狀態的巨大落差。

可以說，雖然政府干預與放任自由各有優點，它們的討論也幾經反復。有形之手與無形之手孰輕孰重還在爭議，但市場機制的主導地位并沒能改變。對此，或許這樣一段論述可以再次做一個歸納：“市場與非市場間的選擇并不是一種‘純的選擇，而是一種程度上的選擇，然而，從產生這種制度的經濟和社會行為的角度看，選擇的程度還是至關重要的。選擇越傾向于市場，其體制就會面臨更多導致市場缺陷的危險；選擇越傾向于非市場，其體制就會面臨更多的導致非市場缺陷的危險。從有效的經濟運行角度看，經驗證明非市場缺陷要比市場缺陷嚴重得多。無論是從靜態方面還是動態方面。以及無論是從短期的分配效率還是從長期的經濟增長上看，市場體制都要比非市場體制運轉得更好。”當然需要指出的是，在全球化、信息化時代的今天，政府與市場的融合、互動更加緊密，往往是政府集權過多的國家逐漸放松了政府管制的強度，而更多引入市場機制。而市場化程度很高的國家則擴大了政府在經濟運行中的職能作用。中國作為一個從計劃經濟向市場經濟轉型的社會主義國家，其改革開放的漸進性決定了與之相適應的政府職能轉變的復雜性：一方面作為跨越式趕超型現代化發展模式，需要政府的“多一塊”；另一方面，在不斷適應市場經濟發展上需要政府不斷的“退出”。因此，面對政府職能上的越位、錯位、失位，到底該如何實現其歸位將必定在很長時間內是縈繞在學者以及政策制定者心中的迷思。

從政區的視角而言，由于西方國家與我國政府職能的差別，在行政區功能上也有明顯的不同，一般而言，國外的行政區更多具有社會管理的作用，而在經濟管理上則是間接性的、程序性的和宏觀性的：而具有中國特色的行政區則更多的附著了政府干預經濟的功能。為此，我國人文地理學家劉君德教授發現并提出了有悖于國外經濟區經濟和區域經濟一體化的“行政區經濟”現象和概念。行政區經濟既有正面效應也有負面效應，是一個辯證又統一的理論。對于前者在中國當政府職能轉變尚未到位的情況下。政府在經濟領域的過多成份也使得本不應成為干預經濟政策工具的行政區劃成為了政府利用的手段，這種干預從政府角度而言，往往是有統籌規劃、整合資源、消除內耗、提高地方積極性等理由，當然在現實中也確實起到了推動地方經濟發展的作用。但是，在取得積極效應的同時，行政區經濟的運行往往也難逃“政府失靈”的弊端，也即是出現重復建設、“小而全、大而全”、劃地為牢、以鄰為壑、封鎖市場、產業趨同、結構雷同、各自為政、自成體系等行政區經濟的負面效應。與政府職能的討論類似，如何實現行政區經濟的積極效應同時避免或降低其消極效應，是一個權衡的過程。以西方國家的標準，通過經濟區經濟可以解決，但站在理想帕累托資源配置的角度則仍還需尋找答案。例如在西方由于城鄉、區域等空間不均衡也有空間管制，空間政策，有政策必然存在政府干預，有政府干預，則有行政區經濟特征及其負面效應。如何化解這其中的矛盾，通常采取彈性的空間影響政策，柔性的政府干預機制，包括城市聯盟、都市區聯合會、區域規劃協會等準政府和非政府組織。