去產能的政治：地方政府的

潘同人

摘要：產能過剩本身是一個經濟問題，但是去產能則是一個政治過程。中央政府早在2006年就注意到了產能過剩，但是問題一直沒能得到解決，反而愈演愈烈。問題的關鍵在于，經濟轉型期中央政府與地方政府在利益追求方面存在結構性矛盾，中央政府追求經濟轉型的整體目標，而地方政府追求區域控制的局部目標。中央制定的去產能政策不符合地方政府的區域控制導向。因此無法得到地方政府的有力執行。中央政府應該采取“破舊立新”的行動策略，幫助地方政府在新經濟領域加強控制力。以彌補地方政府在去產能過程中的利益損失。

關鍵詞：去產能；經濟轉型；區域控制導向；地方政府；激勵失靈

一、問題的提出

化解產能過剩是中國各級政府在經濟轉型期面臨的一項重要的政治任務，它不僅涉及經濟結構的戰略性調整，而且關乎社會的和諧與穩定。2001年中國入世以后的全球化紅利與2003年開始的房地產紅利。使中國經濟保持了長達十幾年的高速增長，“中國奇跡”出現的同時，重化工業領域的產能過剩問題也愈演愈烈。

中央政府早在2006年就注意到產能過剩對國民經濟造成的負面影響。國務院在這一年發布了《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》，要求地方政府調整經濟結構。在此之后，國務院于2009年、2010年和2013年針對產能過剩問題制定了三份指導性意見。國家發改委和工信部等部門也制定了相應的配套政策，以激勵地方政府積極采取措施。化解產能過剩。

然而，在中央政府的政治壓力之下，產能過剩問題不僅沒有得到解決.反而持續惡化。以鋼鐵行業為例，2005年中國鋼鐵產量達到3.5億噸，中央政府從那時起開始限制鋼鐵產業的粗放型擴張，但在多輪次的政策調控之下，2013年中國的鋼鐵產量已經突破10億噸，且產業集中度越來越小，離散度越來越大，僵尸企業不斷涌現。

在去產能的過程中，地方政府面臨的多重制約，使其無法不折不扣地完成中央下達的政治任務。第一，在財稅方面，現行的財稅制度帶有明顯的生產型導向。僵尸企業不論是否虧損。只要維持生產，就可以給地方政府帶來流轉稅收入，而停止生產則意味著地方財源的凈損失。第二，在人員安置方面，去產能改革將迫使約1000萬職工下崗或轉崗。僅煤炭系統就涉及約130萬人的重新安置問題。這將給地方政府帶來極大的政策性負擔。第三，銀行系統向僵尸企業投放了大量的信貸，僵尸企業的破產將給銀行系統帶來大量的不良資產。在缺乏頂層設計的情況下.地方政府無法獨立應對隨之而來的金融風險。

地方政府在去產能改革中的消極表現.是經濟轉型過程中地方政府與中央政府在利益和目標方面出現矛盾的一個縮影。在發展過程中，中央政府承擔無限責任，而地方政府承擔有限責任。中央政府的無限責任表現為從國家的整體利益和長遠利益出發，謀求經濟發展方式的轉變。地方政府的有限責任則表現為追求對所轄區域的有效控制。當經濟轉型的目標不符合地方政府謀求區域控制的行為導向時，地方政府就有足夠的動力去消解中央的政策。

二、理論探討

對去產能改革的研究，應該將地方政府的行為動機作為邏輯起點，即地方政府在經濟轉型中的利益與目標何在？在不同歷史時期驅動地方政府采取不同行為策略的深層動因是什么？地方政府的行為動機是由其核心利益決定的，中央的政策只有符合地方政府的核心利益才能得到有效的執行。關于地方政府的核心利益問題，理論界存在兩種研究范式。

（一）收入論

第一種范式可以稱為收入論，認為地方政府的核心利益在于財政收入的最大化，并以此為起點分析中央與地方的關系及地方政府的經濟行為。例如，戴慕珍發現，在財稅體制改革過程中，基層政府與鄉鎮企業之間類似于總公司與分公司的關系，基層政府通過發展鄉鎮企業來追求財稅利益。瓦爾德將中國的地方政府稱為廠商，地方政府是市場化進程的主導性力量，在中央政府下放經濟管理權力的制度背景下，地方政府可以直接參與經濟活動以獲得收益。馬斯金等發現，在政治集權的體制下，財政激勵在地方政府之間形成了一種標尺競爭，促使地方政府以其他地區為參照而追求更高的財政收入。從收入論的角度來看，中央或上級政府在推動改革的時候，應該充分考慮改革措施對地方財力的影響，盡量保證地方的財力不受削減。以此來維持地方政府參與改革的積極性。

（二）績效論

第二種范式可以稱為績效論，認為地方政府的核心利益在于治理績效的最大化，以謀求官員本人的政治晉升。例如，周黎安研究了中國地方官員的激勵機制，認為地方官員的政治激勵在于通過經濟績效來換取升遷機會。為了在激烈的區域競爭中脫穎而出，地方政府必然追求績效的最大化。李宏斌和周黎安還通過實證研究表明，省級官員晉升的可能性與經濟增長率高度相關。陳燁、李宏斌和周黎安還發現，中央政府對省級官員的任免是以前任的經濟績效為參照的。因此，省級官員必然會努力取得超越前任的績效。績效論主張，地方政府各種治理行為的根本動機在于追求可觀測的績效。根據這種理論，如果中央或上級政府的政策導向不能反映在政績考核體系當中，那么該政策將在執行過程中大打折扣。

（三）評價與反思

按照收入論的邏輯，地方政府不愿意主動化解過剩產能的動機是怕影響財政收入。而現實的情況是，僵尸企業正在成為地方政府的負擔，動輒上億的補貼使地方政府無法實現財政收益最大化的目標。僅2012年一年，當時的13家上市鋼企便獲得政府補貼30.8億元。而按照績效論的邏輯，地方政府不愿意主動化解過剩產能是擔心影響治理績效。進而影響地方官員的晉升。然而，國務院早在2013年就將去產能的相關工作列入了政績考核指標體系。此后，各省的配套性文件又重申并細化了這一點。因此，無論是收入論，還是績效論，都無法準確地解釋經濟轉型期地方政府經濟行為的內在邏輯，也無法客觀地描述地方政府在去產能改革中遇到的實際困難。

去產能政策的實施效果之所以不理想，是因為它不符合地方政府的切身利益。中央一直試圖彌補地方的利益損失，以促進產業結構的優化.但是收效甚微。其根源也在于沒有抓住地方政府的核心利益與重大關切。基于這種情況，本文圍繞以下幾個理論問題展開討論：在放權改革的背景下，地方政府的核心利益是什么？在經濟轉型過程中。中央政府的激勵政策為何失靈？針對化解產能過剩等轉型問題，如何調動地方政府的積極性？

三、地方政府的核心利益

（一）地方政府的核心利益是區域控制

縱觀中國30多年的改革歷程，權力的收與放是決定改革方向并影響改革效果的深層邏輯。無論是經濟管理權力在中央與地方之間的適度調整.還是政府向市場的簡政放權，都對特定時期的社會利益結構與分配格局產生了重大影響。收入論者和績效論者都承認，中國經濟的高速發展得益于中央主導的權力下放以及隨之而來的地方自主性的增強。

從央地關系的角度來看，地方政府的核心利益在于維持并擴大自主性。地方政府希望在經濟管理、財政、行政等方面獲得更大的自主性.以相對獨立的身份處理地方領域的公共事務。在何顯明看來，地方政府實際權限的伸縮性以及地方政府選擇空間的彈性化，是理解地方政府行為的關鍵變量。地方政府在某些領域的超常發揮或肆意妄為，都是其施展自主性、擴大行動空間的結果。

從政府與市場的關系來看，地方政府的核心利益在于區域控制。即對自己所轄區域的經濟社會發展進程的控制。在市場經濟基本規則的約束下，地方政府謀求區域控制的最大化，形成了一種獨特的區域控制導向，這種導向誘使地方政府做出具體的行為選擇。基于這種導向做出的行為有可能符合中央的要求。也有可能違背中央的意圖。地方政府通過對區域發展實施控制，可以在轄區內產生共容利益。而共容利益反過來約束了地方政府的獨斷行為.客觀上激勵著轄區內的市場主體擴大生產。

地方自主性與區域控制導向是同一事物的兩個方面。從縱向來看，地方政府希望中央支持或默許其擴大行動范圍。從橫向來看，地方政府在擴大了行動范圍以后，必然追求對轄區發展的有效控制。一方面.地方政府希望對中央保持一定的獨立性。另一方面.它也希望對變幻莫測的區域市場保持一定的獨立性。正如曹正漢所言，地方政府應對市場化改革的基本策略是抓住經濟發展的主動權。對于地方政府而言，最好的結果便是既能推動區域經濟的高速發展，又能牢牢地掌握經濟發展的領導權和主動權。在實踐中，地方政府結合上述兩個基本目標的策略是“以控制促發展”。無論是土地財政、招商引資等現象，還是政府推動的城市更新項目，都體現了這種治理策略。

曹正漢等人認為，如果地方政府有能力控制土地要素，那么它將放棄對企業的直接控制。這個論斷的理論意義在于，如果外部的制約因素發生了變化，那么地方政府實施區域控制的具體形式也將發生相應的變化。地方政府獲得對土地要素的控制.發生在上世紀90年代后期，源于中央推動的土地制度改革。正是土地制度這個制約因素的變化。誘使地方政府改變了區域控制的路徑與方法。然而，無論具體形式如何變化，區域控制導向的本身是非常穩定的。既然中央將經濟發展與地方政府的積極性聯系起來，它就不會輕易破壞二者背后的重要因果機制。

（二）地方政府對僵尸企業的調控行為

在經濟轉型過程中，地方政府對連年虧損的僵尸企業采取以補貼和擔保為主的調控措施，體現了它追求區域控制的基本行為傾向。僵尸企業大多處于重化工業領域，往往是本地區的龍頭企業，具有資金密集、人員密集的特征，在區域經濟中占有重要的地位。對于地方政府而言，僵尸企業的破產意味著區域經濟社會發展的失控，這將觸及地方政府的根本利益。因此，地方政府只能采取調控手段，幫助那些缺乏效率的大型企業暫渡難關.以此來維持對區域發展的有效控制。

產能過剩之所以是一個復雜的問題，原因在于出現產能過剩的市場主體非常復雜。總體而言，深受產能過剩困擾的企業分為三類，一是地方國企，二是特權民企，三是央企分支機構。其中，地方國企是制造產能過剩的主力軍.因為它們與地方政府的聯系最為密切，可以成為地方政府控制區域發展的最有力工具。對于地方政府的發展戰略，地方國企往往能夠堅決執行，因此它們最容易得到地方政府的救助。廣東省在其發布的去產能方案中提出，要在2016年內出清省級以下政府所屬的2000多家僵尸企業。由省財政對企業人員安置工作提供專項補貼。從某種意義上講，去產能改革是一次地方政府的自我革命。其本質是區域控制能力的減弱。

特權民企是指與地方政府聯系密切、對區域經濟產生重要影響、享受地方政府特殊優待的大型民營企業。地方政府往往對存在產能過剩問題的特權民企采取力度較大的調控措施。例如，新余市將江西賽維LDK公司的資金缺口納入了市政府的財政預算，江西省財政廳還專門設立了“賽維LDK穩定發展基金”。以幫助該公司償還信托債務。可見，特權民企的生存對于地方政府而言非常重要。地方政府在設計政策的時候會采取“一企一策”的辦法。

央企分支機構是指隸屬于央企總部、辦公地點及主要經營活動都處于地方政府轄區的央企下屬公司。一些央企為了投標項目而注冊了很多空殼企業，在項目完成之后。這些企業剩下很多員工和債務.淪為低效率的僵尸企業。以中國鐵建為例，該公司下屬的700多個子公司中，有多達200多個空殼企業。央企分支機構在其發展的過程中，往往與所在地政府結成事實層面的利益同盟，它們的企業發展戰略與地方政府的區域控制導向在多數情況下是相容的。

2006年以后逐漸出現的產能過剩現象。主要集中在重化工業領域。從區域經濟的角度來看，一個地區的重化工業往往集中于少數幾個大型企業，這種企業被地方政府形象地稱為龍頭企業。地方政府希望通過引進或培育龍頭企業.提高轄區內的產業聚集度，進而打造完整的產業鏈條。有學者研究發現，地方政府對區域經濟的干預政策，造成了大企業的投資增幅明顯高于中小企業。也就是說，地方政府在招商引資中采取的各種優惠政策對大企業更加有利。隨著大企業逐漸發展成區域內的龍頭企業，它們控制的資金和人員越來越多，制造的產值和利稅也越來越多。在這種情況下，地方政府控制區域發展的最有效途徑便是直接控制龍頭企業.針對龍頭企業的發展需求制定個性化的調控政策，而這種調控政策在多數情況下是與去產能改革相悖的。

四、經濟轉型中的央地關系變遷

（一）投資和要素驅動模式下的央地關系

1978年以來中國的高速發展是一種投資與要素驅動下的發展。在這種發展模式下，中央支持或默許地方政府在轄區內擴大對生產要素的控制能力。以提高地方政府發展經濟的積極性。中國的地方政府具有強烈的投資沖動，這種沖動的本質是在中國特殊的國情和時代條件下，地方官員集團橫向擴張個人控制權的努力。隨著地方政府控制了越來越多的生產要素，它的區域控制能力得到了明顯的提高。反過來，區域控制能力的提高又激勵著地方政府控制更多的生產要素。以土地要素為例，地方政府在控制了建設用地之后，強化了它的區域控制導向，而這種導向又激勵地方政府去控制更多的建設用地，表現為城市擴張的速度超過實際需求。

在實踐中，地方政府的區域控制導向表現為政府以各種優惠政策向企業讓利。這里產生了一個令人困惑的問題：地方政府為何要以利誘的方式控制區域發展？解釋這個問題，需要將目光放到地方政府所處的宏觀政策背景上。當代的地方政府是市場經濟條件下的地方政府，它的一舉一動都受到市場經濟基本規律的制約。在充分考慮了產業資本的供求關系之后，地方政府做出了理性的選擇，即以土地、財政、稅收、信貸等優惠政策提高投資者的預期收益。

地方政府做出這種行為選擇的基本出發點在于，投資者不是自己的競爭對手，其他地區尤其是周邊地區才是，只要能擊敗周邊地區，讓投資者選擇自己的轄區，實現對投資者的控制是沒有難度的。一些地區出現“開門招商、關門打狗”的現象也充分證明了這一點。當初，投資者自愿來到某個地區投資興業，意味著這個地區在與周邊地區的競爭中獲勝。然而，一旦投資項目落地，大量資金變成了固定資產以后，地方政府就可以為所欲為了。這時，只要地方政府的行為沒有超過投資者的忍耐極限，它就可以控制投資者的行為與投資項目的運營。

在投資和要素驅動的發展模式下，中央和地方的利益趨向一致。中央的利益是追求高速發展。以顯著的經濟績效鞏固自己的執政地位。地方政府則希望以推動區域經濟高速增長的方式實現有效的控制。中央的政策目標被地方政府轉化為追逐利益的工具。盡管地區之間為增長而展開的競爭最終導致了產能過剩，但是地方政府之間的競爭可以從根本上減少集中決策的失誤。因此，地方政府的投資沖動與隨之而來的產能過剩現象也被中央政府默許。

在這種情況下，自上而下的考評體系通常是有效的。對于上級政府來說，政績考評是約束和激勵下級政府的有力工具。在央地政府之間目標相容的基礎上，這種中國特色的考評機制也會創造出標尺競爭的效果。處于信息弱勢地位的中央政府在評價地方政府的治理績效時，可以參照臨近地區的同期表現，也可以參照前任政府的環比數據，而地方政府則盡量保持按照中央和上級政府的意圖行事。既然中央的政策并不違背自己的利益追求，為什么不按照中央的要求去做呢？基于這種考慮，考評機制在一定時期內看起來非常有效。

在完成考評指標的過程中，地方政府獲得了相對于中央的獨立性，獲得了區域資源的汲取、整合與分配能力。更為重要的是，地方政府取得了前所未有的自由裁量權。由于上下級政府之間是一種事實上的委托代理關系，信息不對稱使得上級政府無法對下級政府的政策執行活動進行有效的監督。為了解決信息不對稱問題，中國在實踐中形成了極具特色的以屬地化管理為基礎的行政逐級發包制。地方政府作為承包人以自由裁量權的方式享有諸多領域的實際控制權。中央由于無法監控地方政府政策執行的細節，便逐漸放棄了對過程的掌控。形成了鮮明的結果導向。也就是說，只要呈現出中央希望看到的結果，地方政府可以在政策執行的過程中實現對區域發展進程的控制，而不必擔心中央的問責。

（二）去產能改革中的激勵失靈

在去產能改革中，中央政府希望地方政府積極落實去產能的相關政策，進而實現經濟轉型的宏觀政策目標，而地方政府卻希望維護和擴張自己的區域控制能力。在經濟轉型過程中，中央與地方在利益追求方面出現了較為明顯的分歧。一位基層經信委的官員曾經抱怨，政策要求地方政府按照生產規模的大小進行淘汰，而不顧能耗和環保等指標。例如。水泥行業要求淘汰窯徑2.5米的項目，這個規定迫使企業將窯徑增加到3米，結果是產能不減反增。基層官員的微詞，表面上是質疑去產能改革的行政化.實際上是對去產能政策引發的地方自主權的壓縮表示不滿。

而中央有關部門對這一點估計不足。例如，中央財經工作領導小組的一位官員曾表示，當前中國在就業形勢、財力規模、保障制度等方面較上世紀90年代已有明顯進步，去產能不會導致大規模的下崗失業問題。正如他所言，以當今中國的市場發育程度和政府財力而言，下崗失業問題不會對社會造成明顯的沖擊。然而，問題的關鍵并不在此，下崗失業只是地方政府區域控制能力弱化的一個表現.不解決背后的深層矛盾，就無法徹底消除地方政府的疑慮。

因此.即便中央修改了考評指標，地方政府在去產能改革方面仍然缺乏足夠的動力。自從化解產能過剩被列為供給側結構性改革的重要任務之后，政績考核就成了推動政策落實的重要工具。中央一方面強調考核指標的修改，另一方面強調自上而下的問責，這無疑對地方政府造成了強大的政治壓力。地方政府化解這種壓力的行動策略是政企合謀，地方政府通過與轄區企業的全面合作以實現政策變通。

地方政府為了通過中央和上級的考核，完成去產能改革的各項任務，采取了各種變通措施，減損了政策的實際效果。中央為了推動經濟轉型，通過考核、問責等方式向地方政府施加了較大的壓力。然而，壓力型體制也正是“上有政策、下有對策”產生的根源。地方政府在保證自己的區域控制能力不受減損的前提下，通過變通手段實現中央或上級規定的數量化指標，同時解構了經濟轉型的政策內核.使去產能改革流于形式。

地方政府在去產能過程中的變通措施主要有四種。一是政策空轉，即以文件來落實文件，通過政策性文件在上下級政府之間空轉來實現政策的象征性執行。出現政策空轉的原因是去產能改革的配套措施沒有跟進，致使政策執行中出現口號大于行動的現象。在2015年之前，中央只確定了化解過剩產能涉及的產業領域和具體指標，并沒有落實配套的扶持資金，因而導致了政策空轉。

二是未批先建，即在中央號召去產能的政策壓力下.地方政府在尚未得到上級政府職能部門批準的情況下。默許相關企業開工建設。未批先建是過剩產能的重要來源之一。通過采用這種辦法，地方政府可以在產業政策收緊的外部環境下逆勢推動區域經濟高速增長。然而，中央對這種政企合謀行為的容忍也是有限度的。隨著經濟和社會環境發生變化.中央政府通常會對未批先建等行為采取周期性的干預措施。例如，國務院會從發改委、工信部、國土資源部等部門抽調人員建立督查組，以遏制地方政府的未批先建行為。

三是暫時關閉，即當中央或上級政府的行政壓力達到一定程度的時候，地方政府為緩解壓力而勒令相關企業及項目暫時停產的行為。當督查組離開或行政壓力減弱以后，地方政府會默許這些企業及項目重新開工。通過這種政策變通手段，地方政府既能完成中央及上級政府下達的目標任務，又能確保對區域發展的有效控制。在地方政府的政策變通之下，中央的激勵手段、問責措施與監督工具同時失去了作用。

四是合并產能。即地方政府將幾個規模較小的企業或項目整合為一個規模較大的企業或項目，使之滿足中央或上級政府的規模指標要求。自上而下的去產能政策帶有強烈的行政化色彩，中央政府在信息不對稱的情況下，傾向于以生產規模來甄別企業或項目的質量。生產規模低于某個特定標準的企業或項目，被確定為落后產能，應該在經濟結構調整中被淘汰。而在地方政府的推動下，一些企業或項目以兼并或資產重組的名義達到了中央規定的標準。從而擺脫了落后產能的定位。通過合并產能這種手段，一些落后產能在地方政府的保護下得以存續。

五、區域控制導向的重建

（一）去產能改革中的中央調控

2015年的中央經濟工作會議提出了化解過剩產能的基本方針和主要任務，并出臺了財稅、金融、職工安置及監督考核等方面的配套政策。這些中央層面的調控政策大多是基于收入論和績效論而制定的.著眼于加強地方政府的財力和對地方政府形成績效壓力。例如，財政部針對僵尸企業的職工安置問題。建立了規模高達1000億元的工業企業結構調整專項基金。建立這項基金的目的是使地方政府在安置下崗、轉崗職工時擁有充足的財力，以提高地方政府落實去產能政策的積極性。而在政績考核方面，中央經濟工作會議重申了在去產能方面加強考核與問責的原則，并要求地方政府全面清理面向僵尸企業制定的保護性措施。

中央的調控政策在短期內是有效的，地方政府在高強度的政治壓力下，會采取果斷的措施壓縮轄區內的落后產能項目。但是，這種調控政策無法形成制約落后產能再生的長效機制，而且容易誘發地方政府的政策變通行為。在面臨中央及上級政府委托的多重任務時，地方政府作為代理人往往最關注那些容易被察覺、容易顯示績效的工作。在實踐中，地方政府最關注的任務是落后產能數據的下降，而不是產能質量的實際提高。只要能夠完成中央或上級分配下來的硬指標，地方政府不會考慮自己采取的措施是否真正有助于經濟轉型。因為對于地方政府而言，比經濟轉型更現實的目標是防止區域發展形勢的失控。

（二）在新經濟領域加強地方政府的控制能力

在去產能改革乃至整個經濟轉型的過程中。中央與地方之間存在著利益與目標的分野，這種分野的實質是內嵌于中國政治經濟體制中的結構性矛盾。只不過在投資與要素驅動的發展模式下，這種結構性矛盾并沒有顯現出來，因為中央的政策目標恰好與地方政府追逐與維護利益的路徑構成了競合。而在追求創新驅動的經濟轉型期，中央追求產業結構轉型升級的愿望與地方政府維護區域控制能力的矛盾逐漸明晰起來。

如果想讓地方政府真心實意地執行去產能政策，中央就應該考慮地方政府的利益和目標。在化解過剩產能時保證地方政府的區域控制能力不受損害。因此，應該采取“破舊立新”的行為策略。在重化工業領域推行去產能政策的同時，支持地方政府在新經濟領域加強區域控制能力，以彌補去產能過程中的利益損失。從新興產業發展的經驗來看.由于中央政府無法準確把握新興產業的技術路線與市場前景，因此在制定產業政策時，往往有意留給地方政府一定的自由裁量空間，以激勵地方政府進行自主探索。中央賦予地方政府在新經濟領域展開自主探索的權力，正是地方政府重新建立區域控制能力的關鍵所在。當地方政府能夠在風云變幻的新經濟領域實施游刃有余的掌控時，它就可以放下包袱，不再擔心因地方龍頭企業的停產而導致的局面失控，從而可以放心大膽地落實中央的決策，完成去產能的各項任務。

具體而言，中央應該從政策和資金兩個方面幫助地方政府在新經濟領域擴大控制能力。在政策方面，采取差異化精準調控。可以針對產能過剩地區制定指導性意見，支持這些地區的地方政府在新經濟領域有所作為。正如管理學家德魯克所言，創新者只有在機會窗口開啟的時間里進入該產業才能獲得快速發展。對于產能過剩地區而言，舊的經濟發展方式已經難以為繼。只要地方政府敢于在新經濟領域采取激勵措施，對于市場主體而言，機會窗口便得到了開啟。因此，中央應該以指導性意見的方式，賦予產能過剩地區的地方政府更大的自主性，促進其主動開啟創新驅動的機會之窗。

在資金方面，成立產能過剩地區創新發展專項基金。通過專項基金來支持產能過剩地區的產業轉型升級。充分發揮中央財政的杠桿作用，引導和撬動更多的社會資本進入新經濟領域。資金支持是促使地方政府“破舊立新”的重要手段，通過對產能過剩地區的創新發展進行轉移支付，可以引導地方政府調整財政支出結構，落實地方配套資金及設立地方層面的專項基金，以支持新產業、新模式、新業態、新技術的發展。

此外，還應該創新政策工具，以提高對產能過剩地區主動轉型的激勵強度。具體而言，有三種政策工具可以引入該領域：第一，專項建設基金。國家發改委掌握的專項建設基金完全可以支持產能過剩地區的戰略性新興產業。從現在的使用情況來看，該基金對基礎設施項目的過度投入使這類項目同樣存在過剩的危險，將該基金引入戰略性新興產業有助于提高它的使用效率。第二，地方債。全國人大和國務院可以考慮適當增加產能過剩地區的地方債額度，通過適度擴大財政赤字的方式，將籌集到的資金投入到“互聯網+”和智能制造等領域。引領產能過剩地區的經濟轉型。第三，公私合作模式（PPP）。在新經濟領域的發展缺乏內生動力的情況下，地方政府可以采取公私合作模式，吸引社會資本加入由政府謀劃的科技項目。待時機成熟以后，地方政府可以逐漸撤出投資，將發展的主動權還給市場。

六、結論

產能過剩本身是一個經濟問題，但是去產能則是一個政治過程。中央與地方之間在利益與目標方面的結構性分歧，使得去產能的過程充滿了復雜的政治博弈與政策變通。這種博弈與變通解構著中央的政治期許與政策壓力。從某種意義上講，去產能的過程是地方政府的區域控制能力不斷減弱的過程，積極推動這個過程將損害地方政府的核心利益。因此，去產能政策的績效是受到政治因素制約的。不僅如此，經濟轉型過程中許多與去產能類似的政策問題都受制于地方政府的區域控制導向。如果地方政府的區域控制能力得不到有效的補償，經濟轉型的其他方面也會出現與去產能過程相似的政策變通，從而使中央的宏觀政策大打折扣。

以移動互聯網、物聯網、大數據、云計算為代表的新經濟的崛起，為中國經濟的轉型升級提供了千載難逢的機遇。經濟轉型是一個“破舊立新”的過程。所謂“破舊”，是指推動以重化工業為代表的舊產業的結構性調整。所謂“立新”，是指引領和激勵新經濟的跨越式發展。“立新”對“破舊”具有推動作用。通過增強地方政府在新經濟領域的控制力，可以消除舊產業的控制力減弱給地方政府帶來的疑慮。基于地方政府的區域控制導向來設計去產能及經濟轉型其他方面的激勵政策，是本研究所支持的政策建議。